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金融制裁的手段及金融制裁核心特征

来源: 发表时间: 2020-11-16

The Means and Core Characteristics of Financial Sanction
金融制裁的手段及金融制裁核心特征
■ 徐以升 马鑫

金融制裁作为经济制裁的重要手段之一,已经成为美国实现其对外政策目的的常见工具。就金融制裁实施的手段而言,主要有:冻结或冻结并没收资产;财政制裁;切断美元获取能力和使用美元渠道;禁止全球金融机构与被制裁对象交易;制裁对方银行体系。美国具有发起金融制裁的基本条件,这是当前美国和美元所拥有的国际货币金融体系中心地位所吻合的。也就是说,当前全球金融制裁的核心特征,具有不对称性
关键词:金融制裁;手段;核心特征

美国金融制裁有哪些不为人知的手段?

随着金融全球化,世界经济一体化的发展,金融制裁作为经济制裁的重要手段之一,已经成为美国实现其对外政策目的的常见工具。实施金融制裁所要达到的效果基本都是限制被制裁方的资金融通活动,从而最终迫使被制裁方停止相关行为、接受制裁条件的目的,实现制裁主体的国家利益。简而言之,金融制裁主要是通过阻碍金融流动来使受制裁国承受经济压力。就金融制裁实施的手段而言,主要有
              
冻结或冻结并没收资产
冻结资产是金融制裁最常用的手段之一,通常流行的做法是冻结受制裁国或者该国个别领导人的海外资产。在美国的金融制裁实践中,美国常常冻结被制裁国、个人、恐怖组织等在美国的资产,有时也会联合其他国家共同冻结上述对象的国外资产,例如禁止提取银行存款、禁止买卖股票和债权等。当冻结措施针对对方政府资产实施时,它不仅阻止了资金流动,而且还阻止了双方的贸易往来,可以大幅限制被制裁国的经济营运。
该手段历史悠久。传统上,冻结一国账户多发生在两国政治交恶,甚至涉及军事冲突等具有强烈敌意的事件中。第二次世界大战中,太平洋战争爆发后,美国随即于1941年7月26日宣布冻结日本在美国的全部资产,总数约1.3亿美元,并将所有的金融、进出口贸易,包括日本政府的利息都置于美国政府的管制之下。朝鲜战争爆发之后,因中国参战,1950年12月16日,美国宣布冻结中国在美国的财产和资金。作为回击,中国也于12月28日开始冻结美国在中国的一切资产。
1979年末美国对伊朗的资产冻结对人质危机的解决起了相当大的作用。事件发生后美国立即对伊朗施加了经济和外交压力,于1979年11月14日宣布冻结伊朗在美国的银行以及国外分支机构中的120亿美元伊朗存款。直到1981年1月,伊朗与美国签订了一揽子解决人质问题决议,作为释放人质的交换条件,美国同意解除对伊朗的资产冻结。1990年,伊拉克入侵科威特的第四天,在美英的积极推动和敦促下,联合国安理会通过第661号决议,宣布对伊拉克实施经济制裁和武器禁运,当时伊拉克在世界各地约30亿美元的财产被冻结。到2003年美国解除伊拉克制裁之时,萨达姆政府仍有17亿美元冻结在美国的银行里。
进入21世纪以来,打击恐怖主义成为美国对外政策的首要目标之一,而金融制裁成为美国实施非对称打击的重要工具,其中冻结资产起到了至关重要的作用。“9·11”后,随着美国总统小布什将国际金融变为反恐战争的前线,冻结恐怖分子资产成为反恐战争的第一枪。金融反恐的目的,一是冻结恐怖主义者的资产,二是追踪恐怖主义者资金流以获得恐怖分子和他们计划的信息,这也是阻止未来袭击的重要手段。
此前,美国在冻结资产时往往“单打独斗”,或者联合主要盟国。“9·11”后,美国不仅建立了最广泛的资产冻结的国家联盟,而且,国际金融银行体系也被美国拉入了反恐联盟。比如,在1934年以来,保密是瑞士银行业最显著的特色。但是,在美国的强大压力下,瑞士绝对的银行保密制度已经松动。2010年,瑞士议会通过了向美国提交所需账户信息的决议。
一般情况下,冻结资产的实施往往在情报部门和金融机构中运作。首先,美国财政部下属的情报部门搜集“有可能对美国国家安全、外交政策和经济行为”造成危害的对象名单,该名单每周进行更新。当金融机构与客户进行交易时,都会将两者相比对。一旦“榜上有名”,会立即冻结该账户。不过,银行并不拒绝客户存款,但是禁止其提款或者向外转账。此后10个工作日,银行要将资产冻结详细报告上交美国财政部外国资金办公室(OFAC)。如果银行有所隐瞒,将面临五万到一百万美元不等的罚款,以及对当事人最高12年的监禁。
在美国一整套完整的资产冻结体系下,在“9·11”之后的仅仅几个月里,总共有172个国家和法庭实施冻结命令,1400个恐怖分子的账户在全世界范围内被冻结,涉及金额高达13700万美元。
除了对国家、组织机构的资产冻结外,美国发起的冻结资产对象还包含个人。比如,针对朝鲜核问题,美国财政部在2005年9月宣布制裁澳门汇业银行并冻结了平壤领导人约2400万美元的资产;2014年美国对俄罗斯金融制裁包含对普京核心领导层成员的资产冻结和其他形式制裁。

财政制裁
财政制裁一般指冻结或者取消预期应得的双边援助款项,或者是世界银行和国际货币基金组织的信贷、商业融资等金融制裁手段。
该手段在二战后的第一个10年间得到迅速发展。美国是二战后众多国家战后重建的主要资金来源,同时也是世界经济关键货物和服务的主要供应国,有时甚至是唯一的供应国。因此,美国是财政制裁的主要使用国。根据彼得森国际经济研究所的研究成果,1990年之前,31个案例中有25个美国是单独运用财政制裁的单方制裁国。对于一个经济落后、贫穷的国家而言,制裁发起国拒绝给予的这些援助往往是不可替代的,常常会造成这些国家严重的经济困难。
冷战后期,财政制裁被用作打击苏联的重要武器。为了阻扰西欧国家向苏联提供贷款。美国政府重新将苏联归类为“相对富裕的国家”,以取代苏联原来的“中间借贷国”地位,这使得苏联对官方出口信贷利息增加,最终,苏联就必须以大约17%的市场利率支付利息,给苏联原本就紧张的财政造成沉重负担。
美国对伊朗的财政制裁可谓是财政制裁的典型案例,美国对伊朗的金融制裁不仅遏制了伊朗从国际组织获得资金的能力,也使得投资者对伊朗经济尤其是石油开发行业的前景丧失信心。1996年美国的金融制裁开始加大对第三方制裁的力度。美国总统克林顿通过调用《国际紧急经济权利法案》(IEEPA)和《伊朗-利比亚制裁法案》禁止美国对伊朗的石油投资项目,规定禁止美国人参与伊朗石油资源的开发,同时也禁止商品、技术和服务从美国出口到伊朗,其中包括某些美国原产地产品和技术的出口。法案还针对第三国的公司,要求美国总统可以对向伊朗和利比亚石油资源年投资达到4000万美元的公司予以制裁。

切断美元获取能力和使用美元渠道
一方面,美国可以通过自身金融力量截断其他国家获取美元的能力;另一方面,美国可以通过自身在国际金融体系中的巨大影响,要求独立的国际金融组织机构停止对被制裁国提供美元结算和其他服务。
截断受制裁国获取美元的能力一向是美国金融制裁的重要手段。冷战后期,美国曾经通过控制苏联获得硬通货的渠道来打压苏联。比如阻扰苏联与西欧国家合作的天然气管道项目乌连戈伊-6以限制苏联的天然气出口,导致苏联损失了大约150~200亿美元的硬通货收入。
在对巴拿马诺列加政府的金融制裁中,截断巴拿马获取美元的能力也发挥了巨大威力。美国不仅冻结了巴拿马在美国银行体系的资产,并且通过托管账户阻止所有流向巴拿马的美元支付以及其他形式的美元转移。当时巴拿马将美元当作法定货币在其国内流通,本国不再发行货币,美元短缺使巴拿马银行系统被迫关闭,巴拿马政府甚至没有足够的现金支付除军队之外的工作人员的工资,市场中实物交易增加。在对朝鲜的金融制裁中,截断硬通货的来源也发挥了重大作用,比如限制来自美国、日本等国向朝鲜的侨汇。
切断使用美元渠道则主要依托全球支付清算系统。美元清算系统有“纽约清算所银行同业支付系统”(CHIPS)、ACH等。“他国银行一般会在美国银行开立美元账户,再通过美国的清算银行如花旗等进入中心货币的清算体系进行清算。美国银行在处理美元清算时会根据用户对资金交易的时限要求和用户交易款额的性质、大小选择不同的清算系统进行清算”。被OFAC等规定的被制裁对象一般被禁止在这些美元清算体系内出现,如果在美元清算过程中进行筛选,发现有被制裁对象,则美国银行应当拒绝提供金融服务,甚至冻结被制裁对象的资产。
当前,国际贸易的美元支付和结算主要通过“环球银行间金融电讯协会”(SWIFT)和CHIPS。美国通过与这两家机构合作,切断受制裁者使用美元的通道,使其无法使用美元转账、支付、结算等经济活动。SWIFT被誉为是“全球银行业的神经中枢”,总部设在比利时布鲁塞尔,主要是给国际银行间的结算提供标准化的通信服务,遍布全球210个国家和地区,每天提供跨行交易、金融信息交换服务的银行和金融机构高达一万多家。正是SWIFT在“9·11”后几个月,帮助美国切断恐怖分子财源立下赫赫战功。
到2012年2月,美国参议院银行委员会提议美国国会通过立法,禁止SWIFT允许疑似伊朗受制裁的银行和实体利用其网络。3月,在美国的要求下,SWIFT史无前例地取消了被美国列入黑名单的伊朗金融机构的会员资格。SWIFT还宣布,根据欧盟对伊朗金融业制裁的规定,终止了对30家伊朗银行跨境支付服务项目。通过对伊朗封锁国际支付结算通道,伊朗无法与其他国家及金融机构在国际交易中使用美元进行直接结算。导致其他国家进口伊朗原油、燃料油和铁矿石等支付结算遇到困难,在此情况下,伊朗只能被迫采取以物易物等非现金交易模式。即使伊朗愿意用石油、黄金从其他国家换取所需的商品,也没有国家、国际金融机构敢跟伊朗合作。如果他们选择与伊朗继续合作,就会被列入美国财政部的“黑名单”,这将会对他们的各项业务造成长期的困难。

禁止全球金融机构与被制裁对象交易
禁止全球金融服务机构与被制裁对象交易,是指制裁国或国际机构切断其领域内的金融机构与被制裁国之间的金融业务进行融资、贷款等业务往来,从而达到切断被制裁国资金供应,扰乱被制裁国金融体系的作用。有时制裁发起方还可以通过要求作为第三方的国际机构参与制裁。该手段在近年来得到长足发展,尤其在制裁朝鲜和伊朗的案例效能显著。
2014年6月30日,美国司法部宣布,法国巴黎银行已经同意认罪,承认违反美国法律为美国实施制裁的国家转移资金,为此,法国巴黎银行将支付89.7亿美元罚款。美国司法部部长埃里克·霍尔德说,法国巴黎银行的行为严重违反美国法律,制裁是保证美国国家安全利益的核心工具,制裁要取得效果,违反制裁的行为必须严惩。除了支付罚金,法国巴黎银行的13名高管将离职,涉嫌违法业务的纽约分行及其他分支机构将暂停美元清算业务一年,2013年美国政府实施的针对该银行的监管举措将延长两年。法国巴黎银行被指控从2004年到2012年利用美国金融系统为苏丹、伊朗和古巴三国转移资金。根据美国司法部的数据,法国巴黎银行为一家伊朗能源公司转移资金超过五5亿美元,为古巴转移的资金超过17亿美元。
一般情况下,金融机构会配合美国政府发布的监视名单,冻结可疑的资产和交易,从而切断一些个人和组织与世界金融体系的关系。虽然这种做法已经超出了法律管辖的界限,不过,不仅美国的机构,而且美国境外的银行也会遵守美国的监视名单,即使它们国内或者国际的法律并没有要求它们这么做。
朝核危机过程中,2005年9月美财政部根据《爱国法案》将澳门汇业银行列入黑名单,指控该银行为朝鲜提供非法金融交易提供帮助。美国财政部宣称,在该声明生效30天后,美国可以在任何时间切断汇业银行与美国金融体系的联系。在美国的压力下,汇业银行冻结了朝鲜2400万美元资金账户。不过由于美国政府警告全球金融机构有可能实施更严厉的措施来处理该事件,因此除了美国金融机构外,其他国家的金融机构也自愿削减或终止它们和汇业银行的业务往来。截止2007年3月,许多全球金融协会早已经自行切断了他们与汇业银行的联系,即使当时美国已经撤回对汇业银行的指控,并开放美国金融机构与汇业银行的联系。
在解除冻结后,朝鲜要求澳门当局将被冻结的大约2400万资金从汇业银行转移至他们选择的另一家银行,结果这笔资金不得不通过美国联邦储备体系和俄罗斯银行,最终进入俄罗斯远东地区的一家小银行。美国的制裁导致朝鲜的转账只能通过一种不太可能的路线,即包括两家中央银行,花费数天费时谈判,才能实现这种简单汇款,而大大增加了朝鲜的成本。在此案例中,美国制裁汇业银行表明,美国要彻底切断朝鲜与全球金融系统的联系渠道,在进行国际支付和清算时,朝鲜很难找到一家与美国等西方国家没有任何联系的金融机构。

制裁对方银行体系
作为金融制裁的重要手段,美国倾向于开展对银行系统的制裁行动。银行系统已经成为继政府之外,美国金融外交的重要主体之一。美国对伊朗银行业、俄罗斯银行业的制裁是当前金融制裁新发展的典型案例。
2005年以后伊朗核问题的加剧导致了对伊朗制裁的升级。2006年9月,华盛顿更进一步针对伊朗出口银行采取措施,它被美国认为是支持恐怖主义的最大的国有银行之一,增加限制了伊朗银行体系的一个“U- turn Transactions权利”。在此之前,美国已经禁止了美国银行同伊朗银行之间的直接金融交易,但伊朗银行可以通过非直接途径进入美国金融系统,比如通过第三国银行进行资金支付,这种方式被称作U- turn。在此之后,这种通过第三国银行进入美国金融系统的方式被冻结。四个月后,美国冻结伊朗赛帕银行(Bank Sepah)在美资产,并拒绝赛帕银行进入美国金融系统。两个月后,联合国正式提出同意该项措施并把赛帕银行列入安理会第1747号决议,以此增强对伊朗的制裁。
2007年10月,美国将目标瞄准伊朗23个实体,包括三家银行。其中伊朗国家银行是伊朗历史最悠久也是最大的银行,其为伊朗核计划和弹道导弹计划提供金融服务并且帮助圣城旅—伊朗伊斯兰革命卫队警察的一支—在四年间获取了一亿美元。美国制裁还包括伊朗国民银行,另一家伊朗国有金融机构,美国财政部宣称其“至少从2003年起开始为伊朗核计划提供数百万美元”。
2008年3月,联合国安理会决议呼吁成员国要“审慎地控制其领土内的所有伊朗银行的金融活动,尤其是伊朗国家银行和伊朗出口银行。”在布什执政的最后一段时期,美国进行了最后两次金融制裁。首先是在2008年10月,美国冻结了伊朗出口发展银行的财产,因其提供的金融服务有助于伊朗推进大规模杀伤性武器的计划。其次,美国撤消了针对伊朗银行业的包括第三方通道的全部综合授权。根据美国财政部门的说法,这一步本质上是封闭了“伊朗进入美国金融体系的最后一个入口”。
美国对伊朗银行业的制裁,增加了伊朗商业人士的资本使用成本。总部位于迪拜的伊朗商业理事会的副会长表示,制裁发起后已经没有人再接受伊朗银行业的信用证,这导致大批伊朗商人为建立和外国银行的关系而搬离伊朗。美国对伊朗银行网络的金融制裁也使得伊朗普通民众日常购买支付变得困难。银行紧缩还束缚了国外投资和对外贸易,并最终传导到伊朗国内经济。

不对称:金融制裁核心特征

金融制裁在长期的演变和发展中,逐渐具备了一系列特征,这些特征不仅突出了金融制裁的优势,体现了金融制裁的内涵,更表现出金融制裁在制定和实施时对制裁发起者诸多领域的客观要求。我们发现,美国是当前全球金融制裁发起最为频繁、到位的国家;其他国家或经济体试图发起或发起金融制裁,也只有在得到美国的支持后才具有制裁意义。也就是说,只有美国具有发起金融制裁的基本条件,这是当前美国和美元所拥有的国际货币金融体系中心地位所吻合的。也就是说,当前全球金融制裁的核心特征,是不对称性。
第一,金融制裁具有很强的不对称性特征。与传统的贸易制裁、石油制裁、粮食制裁与经济类制裁相比,金融制裁的不对称性更强。尤其在20世纪90年代后,为了对付非国家形式的恐怖主义实体,作为经济制裁的主要内容,金融制裁开始成为美国实施非对称打击的最重要工具。
美国实施金融制裁的不对称性表现在,首先,除美国之外,其他国家无法发动金融制裁。比如,欧盟对利比亚的金融制裁得到了美国的支持,像英国、加拿大、新西兰、日本等主要国家都曾配合美国发起过金融制裁,但它并不是唯一的制裁者。其次,金融制裁的实施只有在美国的配合下才能奏效。因为,美国控制着全球货币结算网络和全球最主要的支付货币系统。如果没有美元金融网络的支持,任何金融制裁都收效甚微。
因此,在当今的全球体系里,只有美国有能力发动比较彻底的金融制裁,其他任何的发展中国家甚至是发达国家,均没有能力发动完全的金融制裁。这是金融制裁非对称性特征的基本概括。
美国金融制裁的不对称性恰恰来源于国际金融体系赋予美国金融制裁中的不对等权力。国际货币体系从商品货币往信用货币、法定货币的变化,为国际货币体系的中心国家赋予了更强、更方便实施的金融制裁的措施和手段。当前全球经济金融化和全球金融美元化体系为金融制裁新发展提供了基础。早在“9·11”恐怖袭击之后,为了切断恐怖分子财源,追踪恐怖分子的资金流,美国建立起准确的信息渠道,并建立起国际合作机制,并做好在金融领域开展一场长期和全面战争的准备。其中最为重要的渠道则是通过SWIFT获取资金流动情报的程序开发,此程序已经通过美国《国际紧急状况经济权利法(IEEPA)》等法律的认定,取得了合法地位。在此程序下,一定数额或者频繁的银行交易都不会逃过美国的法眼。
金融制裁的非对称从法律上来说也是如此,其他发达国家的制裁都需要以联合国安理会协议为基础,该协议是一个多边协议。只有美国在立法上是有单边的,可以脱离联合国安理会协议条件下发动金融制裁。只有理解了不对称性,才能理解金融制裁作为国际体系新权力工具的基本特征。
另外,受制裁方或者受制裁国基本没有申诉以及国际法律救济渠道和机制。美国的《爱国者法案》说得很清楚,允许有关当事人以提供信息的方式澄清与制裁相关的问题,但这并不授予或者意味着享有任何司法审查的权利。其意思是,只有美国宣布这个制裁取消或者制裁改变的时候,制裁才会停止或改变,被制裁方没有任何能力改变被制裁的现状,目前的国际法里也没有与金融制裁有关的条款,这一点也体现出不对称的特征。
第二,金融制裁比其他制裁更易于执行。相对于其他形式的经济制裁,金融制裁具有操作便捷,收效迅速,效果显著的特征。这些特征不仅来自于金融制裁方法在二战后的改进和完善,更是金融市场发展和金融行业自身的不断发展的结果。
一些遭受贸易禁运的国家或组织,总能通过各种走私手段,从灰色地带获得需要的商品或劳务。但金融制裁则不然,由于金融交易的电子化进程远快于实体经济,只要拥有相应的技术和执行力度,金融打击的范围可以覆盖到全球各地的任何一笔金融业务之上。现代金融往来的无纸化也使得被制裁对象难以规避制裁方的制裁措施。因此,金融制裁能够在短时间内大范围地对被制裁方进行打击,效果十分显著,具有充分的可行性。
在成本节约上,金融制裁也具有很大的优势。传统的经济制裁需要牵涉实物商品,而对这类商品在运输和进出口上的禁止将对该行业的发展或多或少有直接影响。除此之外,这类经济制裁操作需要应对现实中的生产厂商和国际商贸关系,在执行过程中需要解决因为制裁所引起的各类商业纠纷及行业动荡,无论在执行成本上,还是维持费用上均代价不菲。与其相比,金融制裁不会带来类似的问题。金融业电子操作平台的发展使得金融往来具有电子操作的特性,不需要制裁执行方在进行金融制裁时预先配备庞大的人力作为执行保障,金融制裁同样没有在现实中派遣人员进行实体制裁活动的要求。不需要贸易制裁和商品进出口限制等制裁方法所必须的高昂成本。更可以避免现实制裁所引发的纠纷问题,可以起到事半功倍的效果。
第三,金融制裁具有强烈单边主义色彩。美国在全球货币金融经济体系的中心地位,赋予美国超过其他任何一国的雄厚金融实力,也让美国在发起金融制裁时逐渐具备了强烈的单边主义倾向。
在理论上,金融制裁的实施与否应由安理会根据《联合国宪章》第25条和第41条进行定夺后,再由安理会成员国讨论决定并付诸实施。但自从冷战开始,这种理想状态下的运作机制就很难得到真正有效执行。在冷战期间,由于美国与苏联之间的持续对峙,安理会沦为两大阵营之间角力的舞台,难以通过任何双方意见相左的决议。在冷战结束后,美国成为了世界上唯一的超级大国,其军事、科技、经济实力都遥遥领先于世界其他国家,以美元为基础的国际货币金融体系不但未能随布雷顿森林体系的崩溃而终结,反而因为美国在信息革命和冷战中的胜利而得到了巩固和加强。
美国在当前全球金融制裁中扮演的角色至关重要。美国的参与与否,很大程度上决定了金融制裁的成功与失败。虽然其他国家和组织也可以发动金融制裁,但这种制裁措施只有在美国配合的情况下方能收到预期效果。例如,当美国在2011年决定参与欧盟对利比亚的金融制裁后,利比亚卡扎菲政权的金融运转方才开始急转直下。其中的原因就在于,如果没有作为国际支付货币和交易媒介的美元作为支持,任何金融制裁都收效甚微。
基于上述的种种优势,美国在决定发起金融制裁行动时并不需要过多考虑到其他国家的反应。在美国,美国总统是通常意义上的金融制裁决策者,由于金融制裁的运作体系由行政部门所掌控,作为行政部门的首脑,美国总统拥有决定金融制裁的权利,掌握了充分的自由裁量权。美国的金融制裁决定在20世纪90年代后有了显著增长。
进入21世纪后,美国金融制裁的单边化色彩更不断增强。自2001年“9·11”事件后,美国依据国内的《爱国者法案》,通过公布恐怖分子名单,针对被其认定为恐怖组织或与恐怖组织进行金融业务的机构进行金融制裁。在国家层面的金融制裁上,美国继续深化对朝鲜和伊朗的制裁,在2012年通过的对伊朗金融制裁法案中,美国将金融制裁的范围扩大到任何与伊朗进行金融业务的金融服务部门。制裁对象也扩展到了第三国的金融机构。这些都是美国金融制裁单边化的明确体现。
正如战争是政治的延续,制裁也是外交的延伸。利用制裁手段打击敌对方,进而达到外交目的,一直是政治和军事方法外世界主要国家对外政策中的第三种途径。以美国为例,自其19世纪开始逐步崛起以来,金融制裁就作为美国对外经济制裁的一个重要组成部分,屡次充当其“大棒”外交的有效手段。进入20世纪,美国更是依靠自身建立起的全球霸权,将金融制裁作为一种重要工具,在不同历史时期中反复使用。
金融制裁从二战开始便成为美国达到其外交目的的一个衍生工具,其使用与变化受美国在不同时期内外交政策和对外关系的影响,是对美国外交手段的一种扩展和补充。
总之,金融制裁作为一种外交手段的延伸,需以强大的金融实力及配套的法律体系作为发起和执行的保障。在具体实施时,需要由制裁发起国各个部门合力完成,在国际上则须通过多国间相互合作来保证制裁效果。金融制裁经过漫长的发展,已经明确了打击的对象和打击手段,相对于其他制裁方法而言,金融制裁具有便捷和高效的特征,打击效果明显。

 

本文作者徐以升系中国人民大学重阳金融学院研究院客座教授,马鑫系第一财经研究院研究员


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