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专家谈中国养老产业发展的热点问题

来源: 发表时间: 2019-06-20

Experts on Hotspots of China’s Pension Industry Development
专家谈中国养老产业发展的热点问题
■ 本刊记者 张宇佳 艾亚

在养老与基金暨2019基金业年度峰会上,中国社科院社会保障实验室首席专家、世界社保研究中心主任、中国证券投资基金业协会养老金专业委员会顾问郑秉文先生接受了《国际融资》记者的专访,他对中国养老产业面临的挑战进行了分析,并提出了相应的解决之道。同时,他表示:养老目标基金税收优惠政策的推出,意味着中国的养老产业正面临新的起点和机遇。新起点有三个含义:首先,它是人民福祉,是退休收入多样性、稳定性的重要举措。其次,它是基金业长期资金的一个血脉,是优化基金业资金结构和基金业制度的创新。第三,它还是中国建立长期资本的一个制度安排。这个制度安排涉及到经济增长的后劲

Mr. Zheng Bingwen, the chief expert of Social Security Laboratory, Chinese Academy of Social Sciences, director of the World Social Security Research Center, and consultant of the Pension Professional Committee of Asset Management Association of China, was interviewed by the reporters of International Financing Magazine at the annual summit of pension and fund industry in 2019. He analyzed the challenges of China's pension industry and proposed corresponding solutions. The introduction of tax incentives for pension target funds means that China's pension industry is facing a new starting point and opportunities, according to Mr. Zheng. The new starting point has three implications. Firstly, it is an important measure of people's well-being which means diversity and stability of retirement income. Secondly, it’s blood of the long-term capital of the fund and an innovation of optimizing the structure and system of the fund industry. Thirdly, it is an institutional arrangement for China to establish long-term capital which concerns the staying power of economic growth.

 

应调动民间资本进入养老产业的积极性
 
记者: 中国养老产业面临的最大挑战是什么?有何应对之道?
 
郑秉文:从养老产业这个大概念来说,我觉得目前最大的挑战就是如何调动民间资本的积极性?如何让民间资本能够在进入养老产业时享受同等待遇?我认为,光靠国有资本来发展养老产业是远远不够的。养老产业应该实行竞争中性的原则,鼓励民间资本大踏步地进入养老产业,让民间资本和国有资本一道,共同发展养老产业。否则,单靠国有资本单打独斗是不能满足中国社会老龄化需要的。
 
记者:竞争中性原则,是当前国际经济贸易投资领域关注的话题,这一原则强调了国有与非国有的并存,在养老产业领域,如何实行竞争中性原则?可否展开谈一下?
 
郑秉文:竞争中性养老机构原则,说白了,就是对国有与民营要一视同仁。最简单的例子就是养老院、护理院等。民间资本办养老院和护理院如果能获得与国有资本办养老院同等的待遇,那将是最佳的。现在的情况却是,公办的养老院一床难求,而非公办的养老院入住率通常不是很高的。我觉得造成这种现象的原因并不是因为民办的养老院质量不好,或者服务不好, 其中一个重要原因就是对进入养老产业的国有与民营没有做到一视同仁,他们获取资源的价格、门槛、方式都存在较大差异性,因此,他们提供的服务价格自然就高于公办院所的价格,这样,公办院所在价格上自然就有优势了,所以就一床难求了。
 
记者:这就涉及到您强调建议的实施竞争中性原则的问题。
 
郑秉文:是的。这就要靠市场。只要做到让民办的养老院和公办的养老院享有同等的国民待遇就可以了,不需要有特殊待遇。也就是说,公共资本和国有资本进入养老院这个领域时所获得的资源,民间资本进入时也同样能够获得。我认为,政府在养老服务业里,一定要重视市场信号,重视市场机制,重视社会力量的引入。政府的任务应该是净化市场的环境,让市场有一个公平竞争的环境,而不是亲历亲为地建造养老院,在社区搞养老驿站。政府创造一个非常公平的竞争性市场,会让民间资本和社会资本感到非常舒服,他们也会非常愿意进到这个市场里来。如果不注重价格信号的引导,公办院所也会出现空床率非常高的情况,甚至有一些养老驿站关门大吉,这样的情况也不少。
 
新税收优惠政策的出台既是机遇也是挑战
 
记者:养老目标基金的税收优惠政策已经出台,您觉得这对中国的养老产业发展有何意义?
 
郑秉文:养老目标基金税收优惠政策的推出,意味着中国的养老产业正面临新的起点和机遇。新起点有三个含义:首先,它是人民福祉,是退休收入多样性、稳定性的重要举措。其次,它是基金业长期资金的一个血脉,是优化基金业资金结构和基金业制度的创新。第三,它还是中国建立长期资本的一个制度安排。这个制度安排涉及到经济增长的后劲。
 
记者:在此基础上,您对税延型养老目标基金的发展有何看法?
 
郑秉文:对此我有五点看法:第一,试点范围要大一些。2018年5月1日试点的税延养老保险的试点城市只有三个,这是个教训。第二,试点期限要短一些。试点期限最好别太长了,最多也就一年,否则,要影响士气。第三,应注意税延的计算复杂,会导致门槛抬高,这也是税延养老保险试点至今的一个教训。养老目标基金在税优政策拟定的时候,要首先考虑这个问题,所以税延限额计算的复杂性应该解决,若不解决的话,确实会极大影响市场销售情况。第四,税延的额度太低,激励性较差,应有所提高。这一条也是税延养老保险的教训,群众普遍反映税优比例太低,激励性十分有限。第五,税延养老保险的另一个教训是领取期的税率高,会降低投资人预期。
基于以上五点,我认为2018年5月1日实施的税延养老保险政策是存在一些问题的,正是由于存在这些问题,税延养老保险的销售情况不尽人意。今年我们在制订养老目标基金时要吸取税延养老保险政策的这些不足之处,在政策制定上要有所改善,尤其是领取期的税率高,会降低投资人预期。再比如,养老目标基金若是在退休后按照“年金化”领取时,边际税率可以降到3%。如果变成年金化产品的时候,领取到终生;如果一次性领取,应该采取部分优惠的税率。
 
基金与保险业形成合力,发展服务养老第三支柱产业
 
记者:您觉得以公募基金服务养老第三支柱产业,会面临怎样的挑战?
 
郑秉文:第三支柱产业税收政策的顶层设计不是件小事,它决定了我们养老目标基金中国版的TDF能否成功,这是一件大事。中国的纳税人比较少,更为重要的是,虽然2018年在上调个税起征点时制定了六项专项附加扣除,但还不是真正的家庭综合所得税制,本质上讲还是分项所得税制,不是真正意义上的综合所得税制。众所周知,以间接税为主的国家对大力发展养老金制度是非常不利的,在这样本来就不利的情况下,如果我们在设计养老目标基金的制度和产品设计中对税收优惠政策等一些细节不注意吸取税延养老保险产品时的教训,就更难发挥养老目标基金作为“新起点”的作用了。过去的20年很辉煌,而未来的20年能不能从一个新起点再出发,这跟养老目标基金的制度设计是有非常大的关系的。目前,进入第三支柱领域的有两个行业:一个是基金业,一个是保险业。保险业于2018年5月1日进行试点,到现在已经进行了一年的时间。从试点一年的情况来看,效果并不是太好,存在很多问题,而其中一个重要的问题就是制度设计和产品设计。制度设计和中国的税收优惠设计有关系,中国在养老金领取阶段的税率不能太高,太高的话,老百姓的积极性就不能发挥出来。
 
记者:您认为基金业应该如何支持第三支柱养老金?
 
郑秉文:我认为应该让基金业和保险业共存共生,形成合力。基金业养老产品和保险业养老产品的“消费群体”,应该既分层又混合。在第三支柱的建设过程中,正如中国国内金融理财产品市场需要打破刚兑,其实打破的不仅是刚兑本身,而是思维的固化。正确理解的个人养老第三支柱,应该是每个公民建立一个享有税收优惠的个人账户,这个账户是建立在每个个人身上,而不是在产品身上,而且,该账户的管理应该是“契约型+信托型”、“投资型+保险型”,说到底,就应该是“保险产品+基金产品”,以人民为中心,最大限度地满足人民的需要,而不应该以行业的部门利益为主导,让老百姓感到很不方便,让老百姓的“客户体验”感到很不好,这就不利于整体第三支柱市场的发展。当然,要打破制度藩篱,突破制度割据,需要一定的时间,需要一定的勇气,需要加强部门之间的协调与合作。目前基金业设计的养老产品由于还没有税优,在本质上仍是一般的公募基金,由投资者承担市场风险;而保险业大多数养老产品本质上仍是买断收益预期、无风险的保险。如何将这两类产品结合到同一账户,让广大民众能在同一个账户中自由配置资产,这就需要制度的设计和创新。至于在养老金三大支柱的整体构建方面,我认为可以借助税收政策的力量,调整三大支柱未来的养老金供给占比尤为重要。应该建立一个统一的个人账户平台,该平台不仅包含三大支柱的养老金,还应包括职业年金等。养老目标基金本质上还不是真正的TDF(目标日期基金),因为没有税优政策,不能锁定投资期限和领取期限,不能将这部分资金确定成为“长钱”资金,这与普通的公募基金区别不大。而要想锁定“日期”,国家需要以立法形式给予一定税收优惠比例,并规定只有到达“退休日”才能领取。这与当下的“养老目标基金”还有一步之差,建议政府借助税务政策加以引导,让广大民众的投资行为更加长期化。
 
记者:您认为在“新时代”的社会保障体系中,公募基金应该扮演什么样的角色?又如何促进养老产业的发展?
 
郑秉文:谈到这个问题,就要先说明社会保障体系的“新时代”的三大特征:首先,要建设“多层次”的社保体系。目前,社保体系主要是第一支柱在单打独斗,第二、第三支柱仍然薄弱甚至缺位;其次,需要构建资产社会。从历史经验来看,理想的社会应该是“资产社会”;最后,要建设“多层次”的资本市场,这也是前两大特征的互动和反哺的结果。
在新时代的社保体系中,公募基金应该有三方面的追求:首先,在“多层次养老保障体系”建设上,公募基金应成为投资的“社会基础设施”,以促进经济增长。其次,为维持社会稳定,公募基金应成为构建资产社会的重要组成部分。最后,为更好地建设和繁荣资本市场,公募基金要发挥自身优势,成为大类资产配置的主力军。“多层次养老保障体系” 既是增加人民福祉的必由之路,也是“深化多层次资本市场改革”的不二选择。在“多层次养老保障体系”改革之路上,各方应齐心合力,提高投资收益率,服务多层次养老生态体系。
 
中国养老产业的发展应借鉴北美经验
 
记者:您觉得今后中国应该如何发展养老服务产业?
 
郑秉文:我觉得中国的政府已经很重视了,好像没有哪个国家的政府能像中国政府这样重视老龄化问题。我印象当中几乎隔几个月就会下发一个文件,所以从中央政府的角度来说是非常重视的,那么,从基层的需要来讲,我们经常进行基层调研。这也就是说最高层和最底层都是比较重视的,文件也发了不少。我觉得目前的关键在于落实,以及如何落实。文件发了那么多,而关键是怎么能把这些文件变成行动,否则文件仅是停留在字面上,养老产业还是难以真正地动起来。
 
记者:您认为中国政府在养老金全国统筹方面应有哪些举措?
 
郑秉文:基本养老保险制度应该提高统筹层次,先实现省级统筹,进而实现全国统筹,这样做的重要目的之一就是提高制度的可持续性。养老金统筹层次低会导致地区割据,也就是碎片化。中国的碎片化是横向的,西欧的碎片化是纵向的,这是与北美养老金制度最大的一个区别,在这方面,中国应向北美学习。中国政府要想提高养老金统筹层次、消灭碎片化,就要靠老百姓来推动,因为涉及到群众的利益,他们才是碎片化改革的真正推动者,这是中国养老保险制度碎片化改革与欧洲碎片化改革最大的区别之一,即改革动力学的区别。
 
记者:发达国家在养老服务方面已经积累了非常成熟的制度模式,您认为在中国,应该如何借鉴国外的经验?
 
郑秉文:关于养老服务的提供,现在有两种主要方式:一种是以国家提供为主,比如瑞典;一种是以市场提供为主,比如美国。在两者之间存在很多混合型的模式。我认为,中国显然应该建立一个混合型的养老保险制度,既要发挥政府的作用,也要发挥市场的作用。就当前的改革阶段来看,目前中国政府几乎承担起了全部的养老金责任,市场的作用发挥很不够,例如,基本养老保险规模很大,城乡合计高达五万多亿元,但绝大部分躺在银行,利率很低,还不到3%,而实施市场化投资可得到超过5%~8%的利率,但进入投资体制的比例却很小,只有六千多亿元;再如,国家提供的第一支柱几乎成为老百姓养老金的全部,来自市场的第二支柱只覆盖了2300万人,第三支柱则刚刚开始起步。所以,我认为,中国目前的这个阶段与经济总量占世界第二的地位很不相符,我们应该大力推进市场化的第二、三支柱的发展,要矫枉过正,而不是相反。欧洲福利国家的现状也是以国家养老金为主,多层次建设远不如北美那样发达,差距不小,因此,在养老金体系建设上,至少在目前这个阶段,中国不应走欧洲的“福利国家”的老路,而应走北美的“福利社会”的路子。大家知道,美国的养老金制度和养老服务业制度是多层次的,第二、三支柱养老基金的规模比所有欧洲国家的养老基金都要多,既可满足老百姓的多层次的社会需求,同时,国家的负担也不重,企业的负担也不重。今年3月国家公布了“降费改革综合方案”,这充分说明,中国的企业是不可能像欧洲那样承担那么重的负担的,否则,中国企业竞争力会受到极大影响的。
至于如何借鉴,这要结合中国的具体国情,但有三个基本原则:
第一,养老金制度也好,养老服务业也罢,国家需要把弱势群体管起来,对贫困群体要实行兜底,这就是国家必须发挥的社会正义的作用,这也是中央多次重申的一个基本原则,中共十九大提出的“兜底线、织密网、建机制”就是这个意思,其中,第一句话“兜底线”就是针对弱势群体的。
第二,北美的三个支柱养老金都特别发达,国家负担不重,企业特别有活力,企业的缴费率比欧洲所有国家都低,比中国低很多,低好几倍!美国提供的是多层次养老服务体系,使得穷人能活下去,而富人的钱也能花出去。这值得我们借鉴。
第三,美国多层次的养老服务业,政府并没有亲力亲为,即使国家兜底的弱势群体,政府也只是用公共采购的办法,保证贫困人口的医疗、食品以及公共住房等。其余的均由市场发挥作用,国家只是间接介入,那就是给予税收优惠政策支持。这个原则和态度非常明确,中国的养老服务业也应该是这样的。只有采取这个模式,才能让这个社会稳定下来,各个群体才能各得其所。(摄影 吴语溪)

 


                                 点击养老金研究专家郑秉文
郑秉文先生现任中国社科院社会保障实验室首席专家,中国社科院世界社保研究中心主任、中国证券投资基金业协会养老金专业委员会顾问。他也是第十三届全国政协外事委员会委员,中国社科院研究生院教授、博士生导师,在北京大学经济学院、中国人民大学劳动人事学院、武汉大学社会保障研究中心等十几所高校担任兼职教授。
作为中国国内著名的社会保障专家,他在国内外享有声望,是一位敢说真话的学者。他曾建议:“福利模式的选择事关重大,涉及一个国家未来经济发展潜力和社会发展弹性等重大问题,最终决定这个国家能走多远, 因此,要尽早确立起自己的追求目标,凝聚社会共识,以立法的形式将其固定下来。”
虽说是半路出家从事社会保障研究,但回顾他的治学历程,一切积累都是成就今天的必然:
1992年9月至1995年2月,他被公派赴法进修,在法国巴黎第十一大学让·莫内学院做博士后,《博士后地位证书》,并受聘于法国Marne la Vallée大学经济学院,教授微观经济学和亚太经济。
1995年2月他回国后,先后任中国社科院研究生院培训中心主任、题库考试中心主任、院长助理、副院长等职务;
2000年10月至2004年7月,任中国社会科学院欧洲研究所党委副书记、副所长;
2004年7月至2014年3月,任中国社会科学院拉丁美洲研究所所长和党委书记;
2014年4月至2018年1月,任美国研究所所长;
目前任中国社科院社保实验室首席专家、中国社科院世界社保研究中心主任、中国证券投资基金业协会养老金专业委员会顾问。他带领团队每年完成的《中国养老金发展报告》系列著作已成为社保研究领域的权威之作。
他的主要研究领域包括西方经济学、市场失灵(Market Failures)、福利国家、社会保障制度比较、社保基金投资和企业年金等。他的主要代表论著有:《经济理论中的福利国家》、《养老保险“名义账户”制的制度渊源与理论基础》、《“名义账户”制:我国养老保障制度的一个理性选择》、《DB型现收现付制社保基金的危机与投资理念》、《DC型积累制社保基金的优势与投资策略》等,著有三卷本的《郑秉文自选集》等,发表十几篇英文论文和几十篇研究报告。(艾亚 辑)


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