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深化生态扶贫,保护发展双赢

来源: 发表时间: 2018-09-10

Deepening Ecological Poverty Alleviation, Giving Consideration to Environment Protection and Economic Development
深化生态扶贫,保护发展双赢
■ 程会强

 

本文作者系国务院发展研究中心资环所研究员,让人为,生态扶贫秉持生态建设和扶贫开发、生态恢复和脱贫致富的理念,将产业化和生态化相融合,改变依靠破坏自然环境为主的生产方式,从根本上解决贫困区域人口、生存和生态环境之间的对立问题,从而为贫困劳动力提供就业与创业机会,提高其经济收益。生态扶贫是将生态环境合理开发保护与经济平稳快速发展相结合,通过对贫困地区的自然环境情况与经济发展水平进行精确定位,做到有的放矢,进而推动贫困地区绿色发展与经济社会协调发展的可持续性扶贫模式


脱贫攻坚战是中共十九大提出的三大攻坚战之一,直接关系到全面建成小康社会目标的实现。中国深度贫困地区大部分既是重点生态功能区,又是生态脆弱区,如何转型发展一直是困扰贫困地区的重大命题。习近平总书记用“绿水青山就是金山银山”的重要理念,生动形象地阐明了经济发展与环境保护的辩证关系,为实施生态扶贫指明了方向,为贫困地区脱贫发展提供了切实可行的路径。

深刻认识生态扶贫的内涵

贫困不仅是经济问题和社会问题,还是发展的问题。长期以来,国内外学者立足于多角度,选择多区域作为研究对象,对生态扶贫的内涵、生态建设与产业发展的关系、自然环境对人类生存发展可持续性的影响等方面进行了深入研究。国外学者发现,发展中国家由于多年来“先污染后治理”的粗放型经济发展,生态环境资源破坏性更大,而发达国家通过明确生态系统功能机制,建立完善的生态保护管理制度,发展生态产业,从而推动经济发展。如德国发展生态农业有一套较为完善的法律体系,即自然资源保护法、土地资源保护法;澳大利亚拥有较为先进的农业科研与应用推广体系等。生态系统服务功能有助于测算区域内生态系统的差异性与空间分布特征,从而精准进行水资源管理、土地资源管理等生态保护管理,同时生态系统服务功能中的生产与调节功能有助于生态减贫。
国内学者对生态扶贫的探索与研究发现,中国山区、林区、沙区占国土面积近80%,分布着全国60%的贫困人口。贫困问题多集中在西部、西南部等自然地理环境复杂地区,贫困地区与生态脆弱区具有高度相关性。生态脆弱地区贫困问题更为凸显,生态破坏是贫困发生的重要因素,生态脆弱是中国多数贫困地区面临的主要困境。改善生态环境,实现生态扶贫,是促使当地贫困人口稳步脱贫的最佳途径。学者们立足于中国甘肃、宁夏、青海等西部生态环境脆弱区,通过分析生态扶贫状况与生态环境现状,针对贫困地区面临的生态环境问题提出了生态扶贫对策建议。
综合上述学者对生态扶贫内涵阐述及案例分析可知,生态扶贫秉持生态建设和扶贫开发、生态恢复和脱贫致富理念,将产业化和生态化相融合,改变依靠破坏自然环境为主的生产方式,从根本上解决贫困区域人口、生存和生态环境之间的对立问题,从而为贫困劳动力提供就业与创业机会,提高其经济收益。生态扶贫是将生态环境合理开发保护与经济平稳快速发展相结合,通过对贫困地区的自然环境情况与经济发展水平进行精确定位,做到有的放矢,进而推动贫困地区绿色发展与经济社会协调发展的可持续性扶贫模式。

开展生态扶贫的战略意义

实施生态扶贫,是脱贫攻坚战的客观要求,也是贯彻落实“五大发展理念”的具体实践。

开展生态扶贫是新时代扶贫工作的内在要求
当前,扶贫工作已进入了攻坚阶段。如何完成在2020年实现全面脱贫,对于新时代扶贫工作提出了更高要求。采用生态扶贫的方式是现阶段中国扶贫工作的内在要求。在相应贫困区域实施生态扶贫,既可以实现绿色可持续发展的目标,使生态环境得以保护,又能使扶贫工作取得事半功倍的效果。以生态扶贫带动精准扶贫,既改善区域生态环境,又形成生态产业带动脱贫,可以一举双赢。

开展生态扶贫是绿色可持续发展的重要途径
生态扶贫不仅兼顾了扶贫开发的实施,更强调了尊重自然、顺应自然、保护自然的发展基调。生态扶贫进一步强调了脱贫致富与绿色发展的有机统一,不仅将全面脱贫作为主要目标,而且将生态化的开发和生态环境的改善作为各地区经济发展的根本路径。实施生态扶贫的最终目的是处理好人与自然的发展关系,处理好经济发展工作和生态环境建设的关系,在此基础上实现贫困地区的脱贫致富,这也充分展现了“以人为本”的价值追求。因此,生态扶贫不仅是扶贫工作的重要组成部分,更是实现人与自然、经济与生态和谐的必由之路。

开展生态扶贫可协调生态环境与产业的关系
地区贫困是生态环境脆弱的产物,生态环境是产业发展的载体,产业发展同时反作用于生态环境建设。从发展角度来看,积极推进产业发展是实现脱贫的路径之一,但产业的发展选择应遵循绿色发展理念。生态产业建设有利于脱贫,生态扶贫则有利于促进产业结构优化调整,生态产业与生态环境协调关系如下图所示。
生态扶贫的实施,可处理好经济社会发展与生态环境保护的关系;处理好生态保护与居民富裕的关系;处理好外在帮扶与内生发展的关系;处理好短期减贫与巩固脱贫的关系;处理好重点突破与全面推进的关系。生态扶贫聚焦变“输血式”为“造血式”,变“大水漫灌”为“精准滴灌”,可实现脱贫攻坚与生态文明建设双赢。

生态扶贫工作的主要问题

毋庸讳言,在中国生态扶贫工作的发展进程中,还存在一系列主观和客观方面的问题,这些问题增加了生态扶贫工作的难度,将会在一定程度上制约生态扶贫工作成效。主要表现为:

生态扶贫的参与主体单一
生态扶贫需要社会各阶层的全面参与。目前生态扶贫开发工作试点县基本是由政府主导,通过政府工作人员直接深入贫困村,采取一系列政府行为。由于现阶段基本只有政府参与,社会参与主体单一,因此,只能解决生态扶贫受众“点”的问题,无法做到“面”的推广,生态扶贫参与主体严重不足。如果地方政府可以通过动员全社会力量共同参与到生态扶贫的工作中,将会取得更加卓越的成效。

生态扶贫监管体制落后
在生态扶贫开发进程中,由于各种不可预知的因素,会导致生态扶贫工作缺乏透明性。部分地区在进行生态扶贫工作的过程中,可能会出现侵占扶贫资金、消极工作等一系列问题。现阶段还未能建立起完善的生态扶贫内部监督和社会监督体系,无法很好地对生态扶贫工作进行全面的监督。

生态扶贫保障机制缺失
扶贫工作需要一套科学的、完整的长效工作机制。目前,针对于“贫困县”摘帽后,扶贫政策是否具有持续性及脱贫人口会不会因自然灾害、政策调整等原因而导致再次返贫的问题还依然存在。因此,对于生态扶贫后续保障机制的研究尚还存在着缺失。

需要提供更多政策支持
生态扶贫工作中仍有许多方面缺乏必要的帮扶措施,如在劳务购买中优先贫困人口、在家庭林场的发展中优先贫困家庭建档立卡、在森林康养产业发展中如何帮助贫困户参与等一系列工作均需要政策来规范和引导,管理部门应及早谋划,制订出台有助于脱贫攻坚的政策。

需要加强就业培训服务
贫困人口贫困的原因之一就是文化知识缺乏、技术水平低下,而生态建设需要一定的技术来支持,这就要求劳动就业部门与专业部门等合作开展专业知识和技能培训。一方面有助于提高帮扶人员的技术能力,另一方面有助于提升生产质量水平,从而实现双赢。

需要提供法律咨询和援助
贫困人员文化水平不高,法律意识欠缺,在生产和生活中会产生困惑、容易发生争议,需要必要的法律咨询服务和法律救助措施。地方政府要主动提供咨询和服务,帮助他们掌握法律法规、熟悉业务流程、解决相关争议,使这部分人的合法权益在生产经营中得到应有的保护。

需要加强社会保障措施
由于贫困地区生产水平较为低下,劳动保障措施不足是一种普遍存在的现象,特别是山区作业,交通运输、整地挖坑、抚育修枝等施工作业中安全保障相对欠缺,人为因素、自然因素迭加,事故发生率较高。一旦发生事故,工程建设单位、承担组织、劳动者个人均没有足够能力承担,推诿扯皮现象频发。对于专业合作社成员和农民个体风险更大,将他们纳入工伤保险是地方政府需要考虑的主要方面,为他们购买商业意外保险也是必要的保障补充。

生态扶贫模式和路径分析

发挥本地生态优势的扶贫模式
实施生态扶贫,关键是要发现生态扶贫发展的突破点,获取市场对广大贫困地区生态文明建设的有效需求,找准贫困地区、贫困民众和产业发展之间的着力点。对于区位、农牧业及生态条件良好足以脱贫的地区,可实施本地生态扶贫模式。如美国弗莱士国家公园的日常管理中,大多数公园生态环境保护活动就是由本地民众负责,一方面当地村民更为了解文化来源,有助于保护文化遗产,另一方面也较为直接地为当地村民提供了经济来源。中国东南沿海贫困地区生态资源较为丰富,充分挖掘贫困县地潜在资源优势十分重要。如利用水资源与独特的气候优势,积极培育果品、瓜菜、中药材等绿色无公害有机食品,引导、帮助贫困民众创新生产方式,利用特性生态创造收益,实现脱贫。如宁德市将锂电新能源产业作为产业集群培育,同时扩展了旅游生态产业作为扶贫重点产业,扶贫成效较好。既解决了村民自身收益问题,生态环境也未受破坏,兼得社会与生态收益。

开发异地生态扶贫的模式
易地生态扶贫开发模式主要适合生态环境脆弱区、重要生态功能区、自然灾害频发与缺乏基本生态生存条件贫困地带,迁出地以小城镇与工业园区为主;西部与北部地区贫困人口主要迁至东南沿海一带;自然灾害多发地区迁出地以生态良好的安全带为主。移民群众是环境治理的受益、建设和管理主体,充分发挥移民群众的主体作用是环境综合整治的重要途径。在易地生态扶贫模式中,要强化工业园区创建、小城镇创建与移民搬迁相融合,依靠产业园区创建和二、三产业现状,选取县城、重要乡镇政府所在地区和基础设施较完备的乡村开展扶贫活动,对生态移民实施统一安排。如福建省“造福工程”搬迁规划中注重城镇化,将安置点多选择在城镇周边、工业园区以及中心村地带,有利于村民就业与发展二、三产业及享受公共服务。

发展生态扶贫造林专业合作社
林业作为生态建设的主要部门,是离贫困人口最近的行业。如山西省相继出台了《关于扶持发展扶贫攻坚造林专业合作社的指导意见》、《山西省林业精准扶贫工作规范》、《申领扶贫攻坚造林专业合作社施工专用资质办法》,明确要求贫困县所有的造林绿化任务必须全部由扶贫攻坚造林专业合作社组织实施。扶贫攻坚造林专业合作社中贫困劳力占60%以上,合作社劳务支出占到总投资的45%以上,贫困社员获得的劳务收益必须达到60%以上。山西省政府还决定每年为深度贫困县新增造林任务50万亩,造林投资标准由每亩500元提高到800元。在政策的引导下,扶贫攻坚造林专业合作社如雨后春笋不断涌现。截至2016年4月,全省成立2853个扶贫攻坚造林专业合作社,参社人数7.5万人,其中建档立卡贫困人口6.1万人。到2017年9月底,山西58个贫困县完成造林任务260万亩,占全省任务的70%。6.2万贫困人员参与了造林,获得劳动收入4.26亿元。

加大退耕还林工程实施力度
退耕还林政策是中国增加国土绿化、改善生态的主要措施。这项政策的落实不仅是增加国土绿化面积的有效措施,而且是增加农民经济收入的重要途径。对于居住在山区农村的土地分散脊薄、农作物选择较少、农产品销售困难、经济收入较少的贫困户来说,退耕还林不失为一种好的选择。如山西省政府审议通过了《提前启动2018年退耕还林工程的实施方案》,继续采取省级财政垫付资金的办法,年内在全省启动25度以上坡耕地退耕还林工程,其中深度贫困县在原来的基础上每年增加50万亩。同时规定把上一轮退耕还林每亩每年补助90元的标准,再延长五年补助期限,保障贫困户收入不减。任务下达后可以组织贫困群众开展雨季整地工作,确保长年有活干、务工可持续。农民可以利用有限的土地资源来发展经济林,利用财政投入就可以完成造林初期的投入,且一次投资,长期受益。

培育新型林业产业经营主体
地方政府和林业部门按照规模化、专业化、集约化的方向培育林产品经营主体,采取现有经济林集中管理、野生经济林规模经营、退耕还林地统一流转、集体公益林委托管护“四位一体”分类推进的办法,将分散管理的干果经济林、需要改造更新的天然皂荚、沙棘、连翘等特色经济林以及适宜发展经济林产业的退耕还林地,集中流转到农民林业专业合作社、股份合作社、家庭林场和林业龙头企业,探索集体生态公益林委托国有林场管护经营机制,由国有林场承担管护经营责任,生态林补偿资金和经营收益归林权所有者所有,提升森林资源综合效益。同时尽快延伸林业经济产业链,及早做好下游加工企业布局,培育林产品深加工企业,解决当地农民的产品销售问题。在政策实施中尽力向贫困户参与的合作社倾斜,优先扶持贫困地区经营组织发展。如山西省林业厅请九家北京涉林科技企业来晋考察调研,发展干果经济林。山西省林科院与国际沙棘学会中国沙棘产业联合会等七家企业签订了“山西省沙棘产业技术创新联盟协议书”,与山地阳光食品有限公司、高原圣果沙棘制品有限公司就沙棘品种选育和引进推广、沙棘丰产栽培技术研究、沙棘系列新产品研发等签订合作意向。与签约企业以沙棘原料基地营建为基础,开展沙棘栽培、作业装备、沙棘产品等科技研发。这些措施为当地农民发展以沙棘为主的经济林提供了发展空间。

推行林业资产性收益扶贫模式
为了激活农民的资产资源,克服农民经营水平低下的弊端,山西省于 2016年出台了《关于开展资产收益扶贫试点的指导意见》,鼓励贫困户以承包土地经营权、林权、住房财产权、农机等要素入股农村集体经济组织牵头成立的土地股份合作社或农民专业合作社、龙头企业、各类公司等经营主体,采取“企业+合作社+基地+农户”的模式,实现收入增长。按照规模化、专业化、集约化的发展方向,让贫困户以林地经营权、林木所有权、财政补助资金等量化入股新型经营主体,实现长期稳定增收。同时鼓励村集体将林地经营权以股份形式,流转给造林合作社,农民获取股份分红+保底收益,70%分配给林权权利人,30%分配给村集体组织,在增加贫困群众经营性收益的同时,实现村集体经济“零”的突破。

做好生态扶贫工作的建议

推动生态扶贫工作开展,是转变贫困地区经济发展模式、提升经济发展成效的内在要求,也是促进人与自然和谐相处的必然选择,更是实现贫困地区脱贫致富、全面建成小康社会的时代抉择。为做好生态扶贫工作,提出如下建议:

全民参与、监督执行,推动生态扶贫事业发展
充分发挥农民和企业的主体作用。生态扶贫工作不仅要依靠政府、法律等政策性、强制性条件,还要依靠农民生态意识的培养和全民的参与。农民是生态扶贫的主体,也是生态扶贫工作的主要参与者,农民的意识和观念直接影响到生态扶贫的实效。企业是生态扶贫工作的推动者,企业的态度和行为也直接影响了生态扶贫工作发展的优劣。通过政府与农民、企业等主体之间加强协调合作、协同治理,最终实现贫困地区经济又好又快发展、全面脱贫的奋斗目标。
拓宽公众参与渠道、提高公众参与力度。这是实现政府生态扶贫工作监督的重中之重。在生态扶贫工作开展的过程中,政府应主动接受社会各界的监督,构建全民参与的监督体系。如通过政府举办生态扶贫政策听证会、公开生态扶贫资金流向等方式,使生态扶贫工作透明化;通过吸纳各行业、各领域的相关专家参与,使生态扶贫工作实施更加科学化。

健全生态补偿机制,实现全方位覆盖
建立和完善生态脆弱区生态补偿机制。受众生态补偿机制是实现生态保护和扶贫开发有机结合的制度保障。加大对生态脆弱地区生态补偿的力度,明确转移支付范围,将符合条件的区域纳入重点生态功能区重点补助范围。加大转移支付的力度,特别是要完善生态补偿、财政转移支付、生态环境和自然资源税收等相关制度,出台实施细则来明确生态补偿的补偿主体、补偿对象和范围、补偿标准和补偿方式等。加快开展重点功能区生态价值评估,推行生态环境损害赔偿制度,出台补偿资金使用绩效考核指标体系和绿色考核方法。建立生态补偿标准动态调整机制。同时,通过建立国家生态文明试验区和国家公园试点等,争取区域性的整体补偿。
制定生态环境保护补助与资源开发收益划分方案。根据主体功能区划分标准,持续加大环保财力转移支付力度,持续健全资金划分体系,健全与森林覆盖率、重要污染物减排等工作紧密联系的审查系统与标准,将关注重点置于重点贫困地区的发展,逐步加大对重点生态功能区生态保护与恢复的支持力度。逐步提升流域生态补偿水平,资金筹集与划分上侧重于流域上游区域与贫困区域,对水质情况良好、水环境与生态保护贡献高、节省资源的市、县进行补助,将生态补偿资金支付与生态保护成效紧密结合。对地区生态优化状况、生态保护情况较好的地区给予现金补偿与激励,并采用对口合作、产业转移、创建园区等多种模式,加大横向补偿与市场化生态补偿力度。

大力发展生态经济,培育发展生态产业
发展生态经济,打造“环境保护+产业带动”的扶贫开发模式。从根本上扭转生态环境与经济发展之间的矛盾,使贫困地区的生态经济成为脱贫致富的有力抓手。对于广受关注的生态产业选择上,强调选择与生态保护紧密结合、市场相对稳定的特色产业,将资源优势有效转化为产业优势和经济优势。
多功能开发现代生态农业。促进单一农业产业链向一、二、三产复合型产业链转变,通过农业带动观光体验、休闲度假等旅游服务业和精深加工业,拓展农业由原有的传统种植养殖向生产、加工、销售一体化发展,从而实现更多农村人口就业,提升产业附加值和农民收益。加快建立和完善行业协会、专业合作社,集中农村闲置分散的人力、资金等,通过协会和合作社与外部市场对接,降低产业发展的市场风险。加快培育农业职业经理人,通过专业培训,将农村致富带头人、种植养殖大户培育为农村职业经理人,发挥其典型示范作用,由其带动农户脱贫。加快建设互联网和电商平台,发展电子商务,鼓励外出务工农民通过发展电子商务返乡创业,增强产品的市场竞争力和农民抵御市场风险的能力。
发展生态旅游产业。政府将贫困地区旅游资源产权界定清楚后转化成股本,同时也可将财政投入建设的基础设施以股份形式入股,收益方式按股分红,确保企业、集体和个人都可在旅游开发中按股份获得相应的股息和红利。开辟新的旅游线路、拓宽服务市场,鼓励和引导更多的群众参与到旅游服务中。强化教育培训,包括旅游经营方式、餐饮服务、旅游商品开发、家庭旅馆的经营等多方面的能力素质培训。

发挥政策导向引领作用,实施生态扶贫政策
贯彻生态扶贫的财政奖励制度。全面落实生态公益林补偿、退耕还林补贴政策;开展生态补偿转岗,帮助贫困人员稳定脱贫;扶持发展林下经济合作社,带动建档立卡贫困户增收致富;实施激励机制与约束机制双管齐下。实施生态转移支付,既能让全国人民享受生态红利,又能让贫困地区人们脱贫致富奔小康。
制定贫困地区生态环境质量考核的奖罚体系。为提升生态扶贫效果,可根据国家统计局发布的绿色发展和生态文明指数为参数,建立以生态扶贫为核心的贫困县市考核机制和贫困地区生态补偿制度体系。在资金来源上,应当探索建立多元化的生态补偿机制,从补偿来源、补偿途径、补偿模式等方面进行创新,确保生态补偿扶贫的有效性。在补偿对象上,在满足生态补偿式扶贫的条件下,补偿资金使用可向贫困人口倾斜。在补偿用途上,可成立专门补偿资金账户,也可以成立绿色产业扶贫基金,进一步提升扶贫脱贫的质量和水平。在生态环境质量考核后的奖罚措施上,可根据原来确定的大气、土壤、水质考核指标基数制定奖励标准,对原来考核指标基数上的生态环境质量不升不降者不予扣罚也不予奖励。对上升或下降县市的生态转移支付资金应予以增加或减少。
构建完整政策体系解决移民后续发展问题。把保护生态和移民可持续发展作为切入点,将移民安置与城镇化、旅游业、生物产业等紧密结合,同时将工作重点从住房安置转移到就业、教育、卫生和医疗等民生问题,实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。

创新生态扶贫多种途径,创新生态扶贫支持方式
鼓励创新生态扶贫途径。除了政府投资生态工程项目,通过支付劳务报酬增加贫困人口的收入外,还可采取以工代赈的形式,组织贫困人口参与生态工程建设,提升贫困地区劳动力的参与度与参与能力。强化劳动力技能培育,支持贫困县设立生态管理员岗位,以森林、草地、湿地等管护为主,让足以胜任这些工作的劳动力参与管理工作。实施“互联网+扶贫”,拓展生态扶贫绿色平台,扩展劳动力就业空间,实现本地生态脱贫。
解决生态农业产品信誉问题。应为生态扶贫地区的生态农产品提供有国家信誉保证的“生态产品认证书”,为生态农产品顺利走向城镇和市场贴标签、开绿灯,打通生态农产品与市场的流通环节。只要物畅其用,货畅其流,再加上生态农产品的品牌优势和规模效应,就会大幅度降低生态农产品的价格,并在价格上形成比较优势,从而取得市场价值。
综上所述,打好绿色生态牌,奏响生态扶贫曲,生态扶贫能够产生不可估量的生态效益、经济效益和社会效益。生态扶贫工作是由党和国家推动、农民和企业社会组织等参加、市场化运作的宏大系统工程,必将会进一步促进人与自然的和谐相处,实现贫困地区经济发展与生态环境改善的双赢。(摄影 陈醒)


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