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深化生态扶贫,保护发展双赢

来源: 发表时间: 2018-09-10

Deepening Ecological Poverty Alleviation, Giving Consideration to Environment Protection and Economic Development
深化生态扶贫,保护发展双赢
■ 程会强

 

本文作者系国务院发展研究中心资环所研究员,让人为,生态扶贫秉持生态建设和扶贫开发、生态恢复和脱贫致富的理念,将产业化和生态化相融合,改变依靠破坏自然环境为主的生产方式,从根本上解决贫困区域人口、生存和生态环境之间的对立问题,从而为贫困劳动力提供就业与创业机会,提高其经济收益。生态扶贫是将生态环境合理开发保护与经济平稳快速发展相结合,通过对贫困地区的自然环境情况与经济发展水平进行精确定位,做到有的放矢,进而推动贫困地区绿色发展与经济社会协调发展的可持续性扶贫模式


脱贫攻坚战是中共十九大提出的三大攻坚战之一,直接关系到全面建成小康社会目标的实现。中国深度贫困地区大部分既是重点生态功能区,又是生态脆弱区,如何转型发展一直是困扰贫困地区的重大命题。习近平总书记用“绿水青山就是金山银山”的重要理念,生动形象地阐明了经济发展与环境保护的辩证关系,为实施生态扶贫指明了方向,为贫困地区脱贫发展提供了切实可行的路径。

深刻认识生态扶贫的内涵

贫困不仅是经济问题和社会问题,还是发展的问题。长期以来,国内外学者立足于多角度,选择多区域作为研究对象,对生态扶贫的内涵、生态建设与产业发展的关系、自然环境对人类生存发展可持续性的影响等方面进行了深入研究。国外学者发现,发展中国家由于多年来“先污染后治理”的粗放型经济发展,生态环境资源破坏性更大,而发达国家通过明确生态系统功能机制,建立完善的生态保护管理制度,发展生态产业,从而推动经济发展。如德国发展生态农业有一套较为完善的法律体系,即自然资源保护法、土地资源保护法;澳大利亚拥有较为先进的农业科研与应用推广体系等。生态系统服务功能有助于测算区域内生态系统的差异性与空间分布特征,从而精准进行水资源管理、土地资源管理等生态保护管理,同时生态系统服务功能中的生产与调节功能有助于生态减贫。
国内学者对生态扶贫的探索与研究发现,中国山区、林区、沙区占国土面积近80%,分布着全国60%的贫困人口。贫困问题多集中在西部、西南部等自然地理环境复杂地区,贫困地区与生态脆弱区具有高度相关性。生态脆弱地区贫困问题更为凸显,生态破坏是贫困发生的重要因素,生态脆弱是中国多数贫困地区面临的主要困境。改善生态环境,实现生态扶贫,是促使当地贫困人口稳步脱贫的最佳途径。学者们立足于中国甘肃、宁夏、青海等西部生态环境脆弱区,通过分析生态扶贫状况与生态环境现状,针对贫困地区面临的生态环境问题提出了生态扶贫对策建议。
综合上述学者对生态扶贫内涵阐述及案例分析可知,生态扶贫秉持生态建设和扶贫开发、生态恢复和脱贫致富理念,将产业化和生态化相融合,改变依靠破坏自然环境为主的生产方式,从根本上解决贫困区域人口、生存和生态环境之间的对立问题,从而为贫困劳动力提供就业与创业机会,提高其经济收益。生态扶贫是将生态环境合理开发保护与经济平稳快速发展相结合,通过对贫困地区的自然环境情况与经济发展水平进行精确定位,做到有的放矢,进而推动贫困地区绿色发展与经济社会协调发展的可持续性扶贫模式。

开展生态扶贫的战略意义

实施生态扶贫,是脱贫攻坚战的客观要求,也是贯彻落实“五大发展理念”的具体实践。

开展生态扶贫是新时代扶贫工作的内在要求
当前,扶贫工作已进入了攻坚阶段。如何完成在2020年实现全面脱贫,对于新时代扶贫工作提出了更高要求。采用生态扶贫的方式是现阶段中国扶贫工作的内在要求。在相应贫困区域实施生态扶贫,既可以实现绿色可持续发展的目标,使生态环境得以保护,又能使扶贫工作取得事半功倍的效果。以生态扶贫带动精准扶贫,既改善区域生态环境,又形成生态产业带动脱贫,可以一举双赢。

开展生态扶贫是绿色可持续发展的重要途径
生态扶贫不仅兼顾了扶贫开发的实施,更强调了尊重自然、顺应自然、保护自然的发展基调。生态扶贫进一步强调了脱贫致富与绿色发展的有机统一,不仅将全面脱贫作为主要目标,而且将生态化的开发和生态环境的改善作为各地区经济发展的根本路径。实施生态扶贫的最终目的是处理好人与自然的发展关系,处理好经济发展工作和生态环境建设的关系,在此基础上实现贫困地区的脱贫致富,这也充分展现了“以人为本”的价值追求。因此,生态扶贫不仅是扶贫工作的重要组成部分,更是实现人与自然、经济与生态和谐的必由之路。

开展生态扶贫可协调生态环境与产业的关系
地区贫困是生态环境脆弱的产物,生态环境是产业发展的载体,产业发展同时反作用于生态环境建设。从发展角度来看,积极推进产业发展是实现脱贫的路径之一,但产业的发展选择应遵循绿色发展理念。生态产业建设有利于脱贫,生态扶贫则有利于促进产业结构优化调整,生态产业与生态环境协调关系如下图所示。
生态扶贫的实施,可处理好经济社会发展与生态环境保护的关系;处理好生态保护与居民富裕的关系;处理好外在帮扶与内生发展的关系;处理好短期减贫与巩固脱贫的关系;处理好重点突破与全面推进的关系。生态扶贫聚焦变“输血式”为“造血式”,变“大水漫灌”为“精准滴灌”,可实现脱贫攻坚与生态文明建设双赢。

生态扶贫工作的主要问题

毋庸讳言,在中国生态扶贫工作的发展进程中,还存在一系列主观和客观方面的问题,这些问题增加了生态扶贫工作的难度,将会在一定程度上制约生态扶贫工作成效。主要表现为:

生态扶贫的参与主体单一
生态扶贫需要社会各阶层的全面参与。目前生态扶贫开发工作试点县基本是由政府主导,通过政府工作人员直接深入贫困村,采取一系列政府行为。由于现阶段基本只有政府参与,社会参与主体单一,因此,只能解决生态扶贫受众“点”的问题,无法做到“面”的推广,生态扶贫参与主体严重不足。如果地方政府可以通过动员全社会力量共同参与到生态扶贫的工作中,将会取得更加卓越的成效。

生态扶贫监管体制落后
在生态扶贫开发进程中,由于各种不可预知的因素,会导致生态扶贫工作缺乏透明性。部分地区在进行生态扶贫工作的过程中,可能会出现侵占扶贫资金、消极工作等一系列问题。现阶段还未能建立起完善的生态扶贫内部监督和社会监督体系,无法很好地对生态扶贫工作进行全面的监督。

生态扶贫保障机制缺失
扶贫工作需要一套科学的、完整的长效工作机制。目前,针对于“贫困县”摘帽后,扶贫政策是否具有持续性及脱贫人口会不会因自然灾害、政策调整等原因而导致再次返贫的问题还依然存在。因此,对于生态扶贫后续保障机制的研究尚还存在着缺失。

需要提供更多政策支持
生态扶贫工作中仍有许多方面缺乏必要的帮扶措施,如在劳务购买中优先贫困人口、在家庭林场的发展中优先贫困家庭建档立卡、在森林康养产业发展中如何帮助贫困户参与等一系列工作均需要政策来规范和引导,管理部门应及早谋划,制订出台有助于脱贫攻坚的政策。

需要加强就业培训服务
贫困人口贫困的原因之一就是文化知识缺乏、技术水平低下,而生态建设需要一定的技术来支持,这就要求劳动就业部门与专业部门等合作开展专业知识和技能培训。一方面有助于提高帮扶人员的技术能力,另一方面有助于提升生产质量水平,从而实现双赢。

需要提供法律咨询和援助
贫困人员文化水平不高,法律意识欠缺,在生产和生活中会产生困惑、容易发生争议,需要必要的法律咨询服务和法律救助措施。地方政府要主动提供咨询和服务,帮助他们掌握法律法规、熟悉业务流程、解决相关争议,使这部分人的合法权益在生产经营中得到应有的保护。

需要加强社会保障措施
由于贫困地区生产水平较为低下,劳动保障措施不足是一种普遍存在的现象,特别是山区作业,交通运输、整地挖坑、抚育修枝等施工作业中安全保障相对欠缺,人为因素、自然因素迭加,事故发生率较高。一旦发生事故,工程建设单位、承担组织、劳动者个人均没有足够能力承担,推诿扯皮现象频发。对于专业合作社成员和农民个体风险更大,将他们纳入工伤保险是地方政府需要考虑的主要方面,为他们购买商业意外保险也是必要的保障补充。

生态扶贫模式和路径分析

发挥本地生态优势的扶贫模式
实施生态扶贫,关键是要发现生态扶贫发展的突破点,获取市场对广大贫困地区生态文明建设的有效需求,找准贫困地区、贫困民众和产业发展之间的着力点。对于区位、农牧业及生态条件良好足以脱贫的地区,可实施本地生态扶贫模式。如美国弗莱士国家公园的日常管理中,大多数公园生态环境保护活动就是由本地民众负责,一方面当地村民更为了解文化来源,有助于保护文化遗产,另一方面也较为直接地为当地村民提供了经济来源。中国东南沿海贫困地区生态资源较为丰富,充分挖掘贫困县地潜在资源优势十分重要。如利用水资源与独特的气候优势,积极培育果品、瓜菜、中药材等绿色无公害有机食品,引导、帮助贫困民众创新生产方式,利用特性生态创造收益,实现脱贫。如宁德市将锂电新能源产业作为产业集群培育,同时扩展了旅游生态产业作为扶贫重点产业,扶贫成效较好。既解决了村民自身收益问题,生态环境也未受破坏,兼得社会与生态收益。

开发异地生态扶贫的模式
易地生态扶贫开发模式主要适合生态环境脆弱区、重要生态功能区、自然灾害频发与缺乏基本生态生存条件贫困地带,迁出地以小城镇与工业园区为主;西部与北部地区贫困人口主要迁至东南沿海一带;自然灾害多发地区迁出地以生态良好的安全带为主。移民群众是环境治理的受益、建设和管理主体,充分发挥移民群众的主体作用是环境综合整治的重要途径。在易地生态扶贫模式中,要强化工业园区创建、小城镇创建与移民搬迁相融合,依靠产业园区创建和二、三产业现状,选取县城、重要乡镇政府所在地区和基础设施较完备的乡村开展扶贫活动,对生态移民实施统一安排。如福建省“造福工程”搬迁规划中注重城镇化,将安置点多选择在城镇周边、工业园区以及中心村地带,有利于村民就业与发展二、三产业及享受公共服务。

发展生态扶贫造林专业合作社
林业作为生态建设的主要部门,是离贫困人口最近的行业。如山西省相继出台了《关于扶持发展扶贫攻坚造林专业合作社的指导意见》、《山西省林业精准扶贫工作规范》、《申领扶贫攻坚造林专业合作社施工专用资质办法》,明确要求贫困县所有的造林绿化任务必须全部由扶贫攻坚造林专业合作社组织实施。扶贫攻坚造林专业合作社中贫困劳力占60%以上,合作社劳务支出占到总投资的45%以上,贫困社员获得的劳务收益必须达到60%以上。山西省政府还决定每年为深度贫困县新增造林任务50万亩,造林投资标准由每亩500元提高到800元。在政策的引导下,扶贫攻坚造林专业合作社如雨后春笋不断涌现。截至2016年4月,全省成立2853个扶贫攻坚造林专业合作社,参社人数7.5万人,其中建档立卡贫困人口6.1万人。到2017年9月底,山西58个贫困县完成造林任务260万亩,占全省任务的70%。6.2万贫困人员参与了造林,获得劳动收入4.26亿元。

加大退耕还林工程实施力度
退耕还林政策是中国增加国土绿化、改善生态的主要措施。这项政策的落实不仅是增加国土绿化面积的有效措施,而且是增加农民经济收入的重要途径。对于居住在山区农村的土地分散脊薄、农作物选择较少、农产品销售困难、经济收入较少的贫困户来说,退耕还林不失为一种好的选择。如山西省政府审议通过了《提前启动2018年退耕还林工程的实施方案》,继续采取省级财政垫付资金的办法,年内在全省启动25度以上坡耕地退耕还林工程,其中深度贫困县在原来的基础上每年增加50万亩。同时规定把上一轮退耕还林每亩每年补助90元的标准,再延长五年补助期限,保障贫困户收入不减。任务下达后可以组织贫困群众开展雨季整地工作,确保长年有活干、务工可持续。农民可以利用有限的土地资源来发展经济林,利用财政投入就可以完成造林初期的投入,且一次投资,长期受益。

培育新型林业产业经营主体
地方政府和林业部门按照规模化、专业化、集约化的方向培育林产品经营主体,采取现有经济林集中管理、野生经济林规模经营、退耕还林地统一流转、集体公益林委托管护“四位一体”分类推进的办法,将分散管理的干果经济林、需要改造更新的天然皂荚、沙棘、连翘等特色经济林以及适宜发展经济林产业的退耕还林地,集中流转到农民林业专业合作社、股份合作社、家庭林场和林业龙头企业,探索集体生态公益林委托国有林场管护经营机制,由国有林场承担管护经营责任,生态林补偿资金和经营收益归林权所有者所有,提升森林资源综合效益。同时尽快延伸林业经济产业链,及早做好下游加工企业布局,培育林产