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产业园区是国际产能合作的重要平台

来源: 发表时间: 2018-11-21

The Industrial Park is An Important Platform for International Production Capacity Cooperation
产业园区是国际产能合作的重要平台


在2018“一带一路”产能合作论坛上,国家发改委国际合作中心学术办主任谢琳灿博士就如何在“一带一路”倡议和国际产能合作的机制下去创新推动境外产业园区的发展,如何将我们的境外园区打造成为能够真正有效地承接国际产能合作的重要平台和载体发表主旨演讲。他说


产能合作园区发展四大背景

第一个背景,我们都知道,中国所提出的国际产能合作并不是我们所独创的事务,国际上对国际产能转移实际上是有很多研究的,目前,总体上来说,一般认为国际上产能转移已经经历了四次浪潮,第一次浪潮,还是在200多年前,当时产能从英国向欧洲大陆和美国转移,正是这样一次产能转移使美国在19世纪末成为全球第一大工业国。第二次浪潮是在二战以后,由美国向西欧和日本转移。第三次浪潮是由日本在20世纪70年代向东南亚、向亚洲四小龙转移。第四次浪潮普遍认为是由中国来承接的,从发达国家,从欧美、美国向中国大陆转移。目前我们认为新的浪潮正在形成中,就是在中国的倡议和推动下,中国产能向以发展中国家和转型经济体为代表的广大的区域进行转移,希望推动广大的发展中国家积极参与到全球产业链的塑造,以提升这些国家的发展水平。
第二个背景,从产能转移的角度来看,是全球范围内经济特区的发展。我们很熟悉经济特区的概念,但是我们现在所说的经济特区和我们所熟悉的概念是不太一样的,中国国内谈经济特区一般会讲到深圳,但是经济特区从国际上来看是一个特别大的概念,涵盖了大到城市、片区,小到产业园区,全部都是用经济特区的概念来涵盖,国际对于全球经济特区发展的梳理,主要是基于国际的文献。从国际范畴来看,我们认为最早的经济特区是自由贸易港,这要追溯到800年前的1228年,法国马赛港是全球第一个自由贸易港,实际上,我们现在说经济特区不会追溯到这么远,一般会追溯到1547年,意大利的热那亚成立了全世界第一个真正官方命名的雷格亨自由港,就是我们通常认为的第一个经济特区,从那个时候到现在,实际上已经400多年了,这400多年间,经济特区也经历了一些非常典型的大的阶段性划分,比如说1959年成立的爱尔兰香农贸易区,是全球第一个出口加工区,它带动了全世界的出口加工区的发展,再比如,20世纪70年代推动了以美国硅谷为代表的一轮高新技术产业园区和高新技术类的经济特区的发展。根据世界银行2011年的一项研究,截至目前,全球六个大洲,93个国家,共计3115个经济特区。世行提出的经济特区是什么概念呢?在2008年,世界银行专门发布过一个经济特区研究报告,对全世界的经济特区进行了系统的梳理。它把所有的经济特区分成了几个类型,分别是自由贸易区、出口加工区、自由港、工商业园区,这都是范畴相对大一点的,还有一个类型的园区,世行取名叫专业园区,或者叫单一园区,就是基于某个特定产业的小范围的经济特区。我们认为,世行提到的工业园区、专业园区和今天中国所谈的境外产业园区的概念相对较为一致。
第三个背景,中国经过了40年的改革开放,特殊经济区域也经历了40年的蓬勃发展,我这里使用了一个比较学术的词汇叫特殊经济区域,它的涵盖是非常广阔的。最典型的是国家级的经济技术开发区,1984年,当时批了14个沿海的经济技术开发区,那是最早的。截至到2017年底,我们国家总共有219个国家级的经济技术开发区,我们都知道,国家级是最大的一个牌子,到省级、市级、县级就更多了,应该是几千的数量级,这个没有官方的数据统计。另外一个最典型的就是海关特殊监管区域,其实我们也经历了一个很多类型的发展过程,但是在2015年的时候,国务院发了一个文,将很多其他类型统一整合优化为综合保税区。2018年是改革开放40周年,我们中心组织了专门的团队对特殊经济区域进行了研究,把全国从1978年至今各种类型的特殊经济区域进行了梳理,最后梳理出来三大类别:改革创新型区域、海关特殊监管区域,以及产业功能型区域,下面合计有14个子类,类型是非常多的。
第四个背景,从2013年“一带一路”倡议的提出,到现在已经五年多了,我们一直在持续的稳步推进。2015年正式发布了推进国际产能合作的指导意见,也有三年多了,综合起来,我们提出了“一带一路”国际产能合作园区的概念,我们的目标是想通过全方位地借鉴国内外产业园区的发展经验,在“一带一路”和国际产能合作的机制下去创新推动境外园区的发展,将我们的境外园区真正地打造为能够有效承接国际产能合作的重要平台和载体。这里其实可以有两个内涵:
一是政府充分地发挥双边政府的高层协商、共同引导的作用,不断地丰富和完善现有的政府间的产能合作机制,为投资企业能够真正争取到尽可能低的投资成本、更加优惠的政策支持、更为便捷的管理服务和更加可靠的安全保障。
二是希望能够充分地发挥中国国内相对领先的园区建设、运营管理以及相关的机构平台和企业的作用,通过政府引导、园区搭台、企业参与,来创新工作机制,推动有关信息的高效整合,最后从规划到运营、管理、服务来提升我们园区的综合服务水平。
   
目前中国境外园区发展状况

根据我们研究的不完全统计,截至2018年7月底,进入我们研究口径的是126家境外园区,对这126家我们又做了一些分析,这126家园区分布在49个不同的国家和地区,在这些国家和地区里面,只有11个国家有三个以上中国的境外园区,22个国家有两个以上中国的境外园区。从大洲和园区的具体分布来看,88家分布在亚洲,22家分布在非洲。具体看亚洲内部的情况,东南亚是36家。再看俄罗斯,有29家,全部都是木材加工园或者是商贸园区,不管是从产值还是效益来说,与其他的园区不是一个类型。 
根据现有的境外园区来源分布和类型划分,从数量上来说,最多的是黑龙江,因为黑龙江是以木材加工和商贸物流为主,主要是跟俄罗斯合作;其次是山东、河南、浙江,这些园区和我们国内省份的产业特征是高度关联的,比如,河南的园区主要是以食品加工和农业为主,浙江的九个园区主要都是由民营企业推动而成立的,运营状况都非常好。关于园区类型的划分,我们使用的是目前中国国内共识度较高的六个类型园区的划分,我们会看到其中加工制造业的劳动密集型已经占到三分之一的比例。

有必要进行投资适宜度指数的研究

那么,未来会怎么样呢?我们介绍的一个概念,“一带一路”国际产能合作园区投资适宜度指数,这个指数还在研究,尚未推出,目前我们构造了这样大的维度的逻辑结构,具体来说,分别是从地缘政治、经济发展、劳动力、自然资源、基础设施(基础设施包括软基础设施和硬基础设施)、生态安全、政策沟通和经济关联、政治因素、经济因素、该国自身发展因素,以及与我国的政治经济关联的因素,这些都涵盖在这样一个综合性的评估体系。之所以研究这个指数,因为我们的境外园区类型是非常多元化的,不同类型的园区的投资适宜度所要考虑的主要影响因素是完全不一样的,因此,对每一个因素本身做一些具体分析,对于我们的园区企业都会有一些比较具体的指导意义。目前,我们这个指数研究涵盖到的是193个联合国成员国中的140个国家,这个主要是考虑到,一是数据来源的可得性确实有一些问题;二是重点涵盖我们的产能合作相关国家。
我在上面介绍的地缘政治等几大因素里面,每个因素可以认为是一个子指数,其中三个因素有了一些初步的成果:第一个成果是我们花了很多时间研究的政策沟通指数。我们都知道政策沟通是“一带一路”倡议推进的五通之首,但是政策沟通是一个很定性、很综合的维度,我们目前主要是从战略对接、规划沟通、伙伴关系水平、高层互访等有可能从定性转化为定量的因素方面去进行综合的考虑。
第二个成果是经济关联指数。大家知道,经济关联度越高,理论上可以认为企业若去投资,潜在的风险可能会相对低一点,安全度更有保障,我们目前的经济关联指数主要考虑的是对方国家对中国的商品和贸易投资的依存度,以及我们现有的这些企业在那儿是不是已经设了园区,设了多少等。
第三个成果是生态安全方面。生态安全也是我们目前非常关心的,我们中心拥有一个“一带一路”绿色发展指数专门的研究团队,他们之前对于“一带一路”的生态本体和环境规制进行了特别深入的研究,在这个研究基础上,我们园区团队吸引他们进来。
                
产业园区发展的五个基本原则和四个发展导向
   
产业园区发展至少应该遵循五个原则,一是整体规划原则,二是政府协调原则,三是合作共赢原则,四是品牌提升原则,五是风险规避原则。还有四个发展导向,就是市场化、专业化、协同化和长效化。
目前总体是从两个方面来看,第一个方面,我们应该完善政府“走出去”的中国国内保障机制建设,大体上可以从三个层面来考虑:第一个层面要完善服务机构,或者完善相关的领导管理机构,我们成立专门的“一带一路”国际产能合作园区的领导小组,并对这个工作进行指导。第二个层面是搭建合作平台,举一个例子,我们推动成立了“一带一路”国际产能合作联盟,推动企业之间抱团,推动金融机构、各种基金来参与园区的建设过程,推动企业抱团出海。第三个层面是健全服务体系,比如信息共享,加强相关人员的培训。
第二个方面,是从双边的政策沟通机制的层面来看,我们也分成了三个层次:第一个层次,可以推动签署双边政府间的合作协议,一种是不断地完善现有的双边投资协议,或者是推动设立专门的协议。第二个层次,成立关于产能合作园区双边工作委员会,一般都是部级,这个委员会和之前的领导小组是完全不一样的,旨在能够及时、有效、真正地为在这个园区的企业,不管是园区运营,还是进驻园区以后在直接的生产管理中遇到的各种投资便利化问题等提供一个有效,及时的解决渠道。第三个层次,我们建议要参照中国国内很多的经验去设立这种园区的联合办公室,用中国国内的说法,就是管委会。与现有的园区管委会的不同点在于,管委会最好能够有政府机构的介入和参与,这样才能推动某些政策和政府服务切实的落地实施。
从企业的角度来看,我们初步总结发现,从政策的规划和管理,包括园区的开发运营,园区的招商引资,园区企业入驻以后的服务,都强调高质量发展,绿色发展,还有完善社会民生的发展机制,这些方面其实是入园企业,或者说我们的境外投资的企业从一开始就应该有所考虑的并进行专业化运营的。(本刊记者井华根据谢琳灿的演讲整理编辑)


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