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2019年PPP九大发展趋势

来源: 发表时间: 2019-06-20

The 9 Development Trends of PPP in 2019
2019年PPP九大发展趋势
■ 梁舰 等


纵观风云突变的中国国内外政治、经济大形势,PPP行业的变化情况也可以说是波谲云诡、变化莫测。时间进入公历2019年,PPP将会在国家政策调整、市场成熟度、PPP项目运营、PPP项目纠纷解决及矛盾化解、PPP项目绩效考核/评价等九个方面发生较大变化

 

委托第三方开展PPP绩效评价将成为主流

财办金〔2017〕92号文强调新申请入库的PPP项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%不得入库。文件发布后,全国范围内对于PPP项目实施“按效付费”机制的认识逐渐增强,同时伴随2018年9月1日,中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔 2018 〕34号)的正式实施, 2019年的PPP项目绩效管理工作被提上重要日程,PPP项目绩效管理也将进入实质性的实施阶段。开展PPP项目绩效评价及加强PPP项目管理是全面贯彻落实中发〔2018〕34号文的重要体现,随着一大批项目陆续进入运营期,鉴于PPP项目的专业性,绩效评价的独立、客观、公平性特点,实施机构委托第三方开展PPP项目绩效评价将成为主流。
即将出台的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》以及《政府和社会资本合作绩效管理操作指引》必将持续加强全面实施预算绩效管理的具体实施,逐步完善落实PPP项目“按效付费”的实施机制;按照《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔 2018 〕34号)文的要求,未来财政预算绩效工作将“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束,力争用三至五年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化,着力提高财政资源配置效率和使用效益,改变预算资金分配的固化格局,提高预算管理水平和政策实施效果,为经济社会发展提供有力保障”;同时,在各级政府层面“结合本地区本部门实际情况,全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标”。 
 
PPP模式仍然是基础设施和公共服务最佳选择模式
 
基础设施和公共服务建设作为政府的主要社会责任,随着中国社会主要矛盾的变化,增加基础设施和公共服务的供给是摆在当前政府面前的主要任务,然而发行地方政府债券受额度限制,政府购买服务方式禁止实施工程项目建设;EPC+F模式涉嫌违规举债,不能得到投资人及金融机构积极响应。政府和社会资本合作不仅解决了资金来源问题,还是良好的项目管理模式,因此,PPP模式仍然是基础设施和公共服务的最佳选择模式。地方政府在近几年的PPP浪潮中积累了丰富的项目实践经验,未来地方政府将从项目筛选(识别),前期工作(准备、采购),一般公共预算支出10%的红线控制,绩效考核,项目监管,预算绩效执行等方面建立项目全过程管理体系。
 
采用PPP模式化解存量债务、盘活存量资产将迎来大发展
 
国办发〔2015〕42号、发改投资〔2017〕1266号、财金〔2014〕113号、财办金〔2017〕92号支持并鼓励存量项目采用PPP模式运作实施,化解政府债务压力及盘活存量资产。现阶段采用PPP模式的存量项目较少,存量资产PPP模式有较大的发掘空间。随着地方政府融资平台公司市场化转型工作的推进及化解地方政府债务作为政府工作的重中之重,预测PPP模式化解存量债务、盘活存量资产将迎来大发展。
 
PPP项目融资环境将会有新的突破
 
2018年财政部全面清理整顿PPP项目,加之去杠杆导致的资金紧张,PPP金融市场进入“寒冬”期,融资不及时,融资不到位导致不少项目处于停摆状态。2019年1月4日,央行宣布将在1月15日和1月25日分别下调金融机构存款准备金率0.5个百分点。根据测算,此次降准将释放资金约1.5万亿元,净释放长期资金约8000亿元。此外,在〔2017〕92号、财金〔2018〕23号文监管下,对项目资本金和融资的监管更加严格,项目融资渠道仍然以银行为主。但随着PPP模式推进,金融机构可参与项目的股权投资,及项目收益债、资产证券化等融资模式将与银行融资构建多元化的融资体系。随着PPP政策利好消息的频出,PPP项目融资环境将会有新的突破。
 
PPP高质量规范发展依然是主旋律
 
国发〔2014〕43号文出台,在规范地方政府举债融资机制的前提下,PPP模式作为基础设施和公共服务领域主要投融资模式之一,经历了快速发展和规范发展阶段。PPP模式作为国家现代化治理的重要推手,国家层面将从宏观层面控制、助力PPP模式健康和规范发展。财办金〔2017〕92号的出台,全国掀起了PPP项目库清理整顿的大潮,甚至部分省份结合地方实际,围绕“促进发展”和“防范风险”双重目标颁布了严于财政部的量化指标,譬如山东省。据相关报道,中国PPP条例出台在即,PPP条例的出台将会进一步规范和约束PPP项目发展。正本清源、不忘初心、PPP高质量、可持续规范发展依然是主旋律。
2018年末,国务院办公厅发布《关于对2017年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》(国办发〔2018〕28号),对推广政府和社会资本合作(PPP)模式工作有力、社会资本参与度较高的27个市、县(市、区、旗)予以督查奖励。2018年对表彰市、县(市、区、旗)在PPP项目以奖代补政策评审时予以优先支持,对于进入中央财政PPP示范项目名单且通过评审的新建项目,投资规模三亿元以下的项目奖励300万元,三亿元(含三亿元)至10亿元的项目奖励500万元,10亿元以上(含10亿元)项目奖励800万元;对表彰市、县(市、区、旗)在2019年安排中央预算内投资PPP项目前期工作专项补助时给予优先倾斜和支持。《中国财经报》PPP版对表彰市、县经验做法进行“国务院表彰的推广PPP模式有力市县”专题宣传。
此次被国务院督查奖励的PPP项目是在全国范围内8000余个PPP项目中筛选出来的,结合此前的财办金〔2017〕92号文、中发〔2018〕34号文对PPP项目入库及政府绩效预算的具体要求,暂且不论项目本身是否优质,当前在国务院层面就其认定的优秀PPP项目及地区进行如此广泛意义上的公开表彰奖励,其本身向市场释放出的信号再次表明,政府将会继续加强对PPP行业的规范化、标准化建设,继续促进PPP模式的健康、稳定及可持续性的良性发展,仍然是未来PPP工作的努力方向。
 
对法律、财税、工程等综合顾问的需求越来越强

随着项目逐步进入建设期和运营期,各种不确定因素开始显现,如项目超概、设计变更、合作期延长、融资不到位、政府违约、社会资本方违约、项目公司管理混乱、资金使用混乱、提前终止等等。这给经验不足的政府及项目公司的PPP日常管理工作带来了巨大的考验。双方对法律、财税、工程等方面的咨询需求越来越强。事实上,江苏省已出台苏财规(2018)19号文,江苏省将建立全省政府和社会资本合作项目全生命周期法律顾问制度,进一步规范财政部门的PPP项目周期管理、防范化解PPP项目全生命周期各类现实和潜在风险。
 
PPP项目纠纷及矛盾化解进一步凸显

以往的PPP项目严重缺乏对项目运营阶段的重点关注,然而事实上,纵观PPP行业快速发展的四年时间,大多数的行业从业者,在实现快速占领PPP市场的既定目标过程中,不止是放松对项目运营阶段的警惕,部分社会资本方,急功近利、缺乏远见甚至心存侥幸盲目跟风,置较为明显的风险后果而不顾,面对错综复杂的PPP风险控制环节,缺乏较为严格的风险控制管理机制及执行态度,为后期项目的健康、稳定、持续性经营埋下诸多隐患,甚至个别企业因为过于冒进而出现企业现金流吃紧的情况等等。
有鉴于此,笔者认为,2019年很有可能会同时出现一系列的PPP合作纠纷及合作矛盾等问题,为了不影响PPP项目最终受益公众体验及项目参与各方利益,对即将出现的PPP项目纠纷及矛盾化解等现象将进一步凸显,成为PPP参与各方亟需解决的首要问题。
                          应高度重视PPP项目运营

2019年,PPP在全国范围内大面积推广已经四年有余,截至到2019年1月23日,全国PPP综合信息平台项目管理库显示,目前已经入库PPP项目数量共计8557个,累计总投资额达128,370.78亿元人民币,其中包含投资额度巨大的已进入运营阶段项目,而且未来将会有更多项目进入运营阶段,针对以往出现的“重建设、轻运营”现象,必定在一定程度上弱化了当初推广PPP模式的初衷。
如果想要做好PPP项目,那么就必须高度重视PPP项目的运营环节,重视每一个PPP项目运营潜力的挖掘,这样才能充分调动实施PPP的市场积极性,充分提高PPP项目的实施质量与服务质量;否则,即便是对于已经入库甚至是建设完成进入运营期的项目,也会出现诸多不利于PPP项目健康发展的现象;同时,对于以往不重视提高运营收入,片面追求提高项目可用性付费比例的情况,会促使部分社会资本方对项目实际运营不够重视,在前期采购、谈判环节囫囵吞枣,盲目进行业务扩展、签订,在项目贷款审批、谈判环节,偏重社会资本方或者第三方信用担保等措施,获得金融机构项目审批贷款,忽视项目本身未来现金流的有效支持,放松对PPP项目风险控制环节的严格要求,导致部分PPP项目进入实际运营期以后出现各种现实问题,加重了PPP项目各参与方的实际投入,压缩了PPP项目的盈利空间,造成PPP项目在实际推进过程中困难重重。
因此,积极主动地加强对PPP项目运营环节的重视程度,提高对项目运营阶段技术潜力、资金潜力、管理潜力的不断探索,才能不断推动创新PPP模式的盈利方式,推动PPP项目超额盈利分享机制的逐步完善,做到真正的“互利共赢”,而不是片面的“风险共担”。
 
社会资本与PPP项目规模呈现新变化

对于社会资本方而言,参与PPP项目的社会资本从以国有资本(央企)为主向地方国企和上市公司为主转变,具备投融资实力和项目运营实力的社会资本在宏观政策引导下,在PPP模式中将会有较大的发展空间。对于PPP项目而言,有经营性现金流的项目,且政府不承担或承担部分运营补贴的项目(例如产业+园区项目)是采用PPP模式的首选,主要依靠政府支出责任的项目采用PPP模式的规模将减小。(本文作者为中建政研集团董事长梁舰、中建政研信息咨询中心技术发展部总监赵文飞、中建政研信息咨询中心大项目中心副总经理李艳艳、中建政研信息咨询中心招标采购事业部总经理翟龙)


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