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国际金融制裁在清算领域的新发展与对国际金融安全的影响

来源: 发表时间: 2019-12-16

The New Development Tendency of International Financial Sanctions in the Field of Settlement and Its Impact on International Financial Security 
国际金融制裁在清算领域的新发展与对国际金融安全的影响
■ 韩静 陈捷 李斯琦 林韵嘉


过去多年,金融制裁主要采取双罚制,对金融机构和高管进行罚款和刑事处罚,如今美国依仗自身对国际美元清算体系的控制,对金融机构开始实施清算领域的制裁。此外,目前SWIFT系统几乎为全球大多数国家和银行所使用,在全球金融安全方面极富影响,本文通过国际金融制裁与SWIFT系统、SWIFT系统在清算领域国际金融制裁上的应用、SWIFT系统在清算领域国际金融制裁上所产生的问题及契机与对策建议,较详尽地论述了国际金融制裁在清算领域的新发展与对国际金融安全的影响


国际金融制裁与SWIFT系统

目前国际金融制裁已经蔓延到了国际金融清算领域,此类制裁的处罚力度远超过直接罚款,由于支付清算系统是金融的神经末梢,国际金融制裁相当于断绝了金融的血脉,阻断了金融清算的渠道。因此,相比其他普通的罚款和普通刑事处罚,国际金融制裁的影响要更为严重。
SWIFT全称是Society for Worldwide Inter-bank Financial Telecommunications,即环球同业银行金融电讯协会,成立于1973年5月,是国际银行同业间的国际合作组织,总部位于比利时的布鲁塞尔。SWIFT系统为各参加国开设集线中心,运营着世界级的金融电文网络,银行和其他金融机构通过它与同业交换电文来完成金融交易。

管理机制
该系统是一个法人性质的、经营性质的实体。带有一定的公益性,但是以赢利性为主。他的决策者和股东来自于全球100多个国家和地区。SWIFT对外公共宣传说是一个私营股份公司,股东来自会员,由25名董事领导下的执行股东会为最高权力机构。执行部门由一组全职员工构成,由CEO领导,并处于董事会的监督之下,包括六个委员会,其中决策权由董事会授与。
简单而言,SWIFT系统是一家公司,但是实际上,该系统在金融安全领域的作用极为重要。为了对SWIFT进行有效管理与监督,十国集团(G10)的中央银行作出对SWIFT进行监督管理的特定安排,比利时的国家银行(NBB)在SWIFT的监督中起主导作用,G10的中央银行从旁边进行协助。

运营现状
SWIFT系统因其具有安全可靠、格式标准化、高性能、低费用等特点而被广泛使用。到目前为止,SWIFT系统连接着超过200个国家和地区的1.1万多家银行和证券机构、市场基础设施和公司客户,使其能够相互能够发送和接收有关金融交易的信息,为国际社会提供支付结算服务。
SWIFT的全球支付创新系统(GPI)已经成为跨境支付的新标准,大大缩短了国际汇款的到账时间,只需十分钟左右。该系统于2017年初启动,到2018年底,已占SWIFT跨境支付流量的25%。

中国国内有关部门的研究
2007年至2008年,中国国内相关部门曾经邀请SWIFT中国总部相关负责人多次来参加专家论证会。中国相关部门也派人到SWIFT的中国总部进行参观、评估和学习。
当时的负责人员以及特约专家,主要是评估该系统有没有必要也进行反洗钱信息报送。当时的结论是:第一,该系统中部分所掌握的资料,已经包含在当时的银证保及六类金融机构报送范围之内了。如果说再进行一次报送,有可能形成重复信息反复报送,加大工作量,无益于提高效率,所以,当时有专家认为这是多此一举。
此外,对该系统实施反洗钱监测以及信息报送必须符合相关国际公法、国际公约、国际条约、国际示范法、以及相关国际惯例。这些内容需要深入广泛的研究,需要耗费大量的人力物力的研究投入。因此,当时专家和领导的决定,暂不通过该系统收集反洗钱、反恐怖主义融资的金融情报。

SWIFT系统在清算领域国际金融制裁上的应用

对伊朗的制裁
日前,SWIFT系统对伊朗开展了支付清算系统的金融制裁,这可称为是国际金融制裁的升级版。国际金融制裁之前采取的大多数是对金融机构及其客户直接处罚,并要求国际其他的金融机构与涉案的机构和个人断绝金融联系,也就是剥夺他们的金融可得性。
但是,这些制裁都是针对于单个的机构或者个人,还没有对于国家实施行之有效的统一制裁。比如说,伊朗遭到美国的金融制裁以后仍然可以通过与某些特殊的外国金融机构单线联系的方法,以及通过离岸金融中心、代理账户、代理公司的方法躲避美国的金融制裁。但是,这种方法要求很高的成本,一旦被美国发现代理公司和代理账户为受制裁的机构进行资金划拨,这些代理账户和代理公司也马上会遭到金融制裁。这对于伊朗等国家和地区来说也只是提高了成本,通过变换代理公司、代理账户和代理银行的方法,以及通过离岸金融中心的匿名操作还是可以实现资金划拨,进行正常的国际资金往来。
但是,此次该系统将整个国家列入制裁对象,系统中用电子合同和报文系统形成的所有交易都将被终止。即,无论你采用什么代理银行、代理账户、代理公司以及离岸金融,只要是从伊朗发出的支付结算指令都将会被终止,这对于伊朗简直就是灭顶之灾,而且还会殃及池鱼,所有和伊朗开展交易的其他国家的机构或者个人都将无法进行金融交易。

对其他国家的制裁
美国对于俄罗斯、叙利亚、以及战争状态期间的乌克兰和俄罗斯部分地区都采取过类似的措施,但都是短暂的,其原因为俄罗斯属于大国,叙利亚已经处于国家崩溃的边缘,乌克兰西部是美国的势力影响范围。
历史上采用除名的方式进行制裁只有一次,即对巴基斯坦的制裁,因为巴基斯坦是世界上恐怖组织最多的地区,至少有145个恐怖组织在这里培训以及活动。美国当局无法分辨这个地区的交易是否涉及恐怖主义融资,所以,采用一刀切的方式对这个国家进行制裁。
除名叙利亚是因为战争问题以及多个大国的介入,贸易和金融都陷入停滞状态。所以,对叙利亚实施支付清算系统的金融制裁意义就不大了。

SWIFT系统在清算领域国际金融制裁上所产生的问题

成为窃取别国金融情报的工具
该协会虽然成立于欧洲比利时,并且受欧洲十国央行的监管,但是美国加入该组织以后,利用其美元霸权的地位,强迫该组织在纽约建立分中心。名义上是分中心,实质上替代了总中心的作用,因为所有的通过美元为结算货币的系统都要通过美国分中心来进行管理。
欧洲除了以美元为结算方式的业务以外,还有以欧元或者其他小币种来结算的方式,这种以欧元或者其他货币来结算的信息不一定会直接存入纽约的分中心。但是由于世界的主流货币都是与美元挂钩,世界的主要金融机构、金融交易都是在以美元形成的货币体系之内的,所以,美国想获得这部分不是由该系统直接获得的信息,通过其他的方式,比如说通过其金融监管的渠道获得这些交易的信息。
因此说,美国的纽约中心可以监测到全球的系统金融交易一点也不为过。经济学家巴曙松教授认为美国很有可能利用该系统来收集金融情报,而且是保密进行的,其他国家和地区很难发现。若真是如此,那比利时和欧洲10国也具有这样的行为能力和免责能力。
从金融情报的国际公约来看,上述情况确实和金融情报网络有一定的重合性。因为国际金融情报网络艾格蒙特集团也是同一时间段在比利时成立的,其服务器在美国,秘书处在加拿大,欧洲还有一些办事机构。另外,欧洲反洗钱专家理事会金融情报网络,也是并行的机构。
2019年6月27日,巴曙松教授以及时事评论员张召忠分别发表署名文章,论述该系统如果说被美国完全控制将会引起对中国金融系统造成灾难性的后果。而且,美国偷取的情报在国际金融制裁上起着至关重要的作用。它是联系联合国安理会的金融制裁决议和美国司法体系,以及做出制裁决议等的关键环节,也就是说无金融情报,也就无金融制裁。因此,金融情报的作用在国际金融制裁中是核心枢纽。
由于美国同时控制了国际金融情报网络,艾格蒙特集团金融情报安全网络和国际支付清算网络,联合国安理会也实质上被美国所操控了。中国和俄罗斯只有在少数问题上提出了坚决反对票,在多数制裁决议上影响力并不大,因为我们在国际金融情报的参与度并不高。我们没有加入艾格蒙特金融情报网络,也没有建成像欧洲反洗钱专家理事会情报网络这样的相对于美国独立的网络,被隔绝在世界金融情报网络之外。这使我们处处被动,这次金融制裁的升级更是体现了这个劣势。

成为单边金融支付制裁的工具
该系统事实上已经分为欧洲部分和美国部分,两个部分分别由欧洲央行十国与美国政府所控制,谁都无法完全驾驭对方,并且存在着分庭抗礼的态势。因此,美国实施的单边金融支付制裁已经脱离了该系统成立之初的宗旨以及该集团形成的公司治理结构,本质上就是美国利用自己的支付清算中心和美元霸权的地位来控制美国纽约部分所能涉及的所有支付清算业务。因此,在这种情况下,来研究该集团创始和公司治理结构,以及对外采取措施的法律手段,在美国的霸权主义面前,显然是苍白无力的。
美国现在所依据的,第一是他拥有的金融支付控制权,第二是联合国安理会对于伊朗等国家的制裁决议。而根据该集团整体做出的制裁在历史上只有对巴基斯坦的制裁,对于巴基斯坦制裁是因为反恐怖主义融资的要求,也是得到国际社会认可的,也是以该集团整体的名义作出的,在当时是符合国际规则的。
但是,现在美国多次采取单边的绕过欧洲董事会公司治理结构进行的制裁,则是基于联合国安理会的多项制裁决议。比如说对朝鲜的制裁,对澳门汇业银行的制裁,对俄罗斯和乌克兰东部地区相关的金融支付制裁。这些都是普通金融制裁的升级版,因为虽然联合国安理会提出了相关的制裁决议,也得到了通过,但是,这个决议的执行不仅仅包括实体法,还包括程序法和证据法。
美国只是以联合国安理会的制裁决议为幌子,在程序法上和证据法上完全站不住脚。比如说美国对于华为的制裁,他们所取得的证据都没有国际法上的效力,启动的过程是违法的,取证的地区是违法的,证据的使用是违法的,证据的真实性更是得不到保障。也就是说美国编出来一套东西,想怎么样就怎么样,所以,美国这种做法完全是浑水摸鱼,严重破坏了国际公约、国际示范法和联合国安理会的决议,使得联合国多项公约和联合国安理会的决议为美国指鹿为马,移花接木,成为维持自己单边霸权主义的工具。

契机及对策建议

国际金融制裁在清算领域发展所带来的契机
随着国际金融业务的不断发展,各国都有着自己的利益诉求,SWIFT系统所具有的垄断地位不利于世界各国的发展,因为很多国家美元储备不足,也希望多使用本币进行结算,加之SWIFT系统已实际上被美国所控制,成为美国对与其有冲突的国家进行金融制裁的重要武器。“去美元化”在很多国家都有着不小的需求,这些国家都曾考虑过打造SWIFT系统的替代方案。
这无疑提供了一个契机,很多国家开始开发自己的国际支付结算系统。现今,中国、欧洲、俄罗斯都已发展了自己的结算系统,分别是中国央行组建的CIPS系统,俄罗斯央行打造的SPFS和德法英联合创建的INSTEX系统。
中国CIPS系统。中国现在是全球数十个国家的最大贸易伙伴,使用人民币进行跨境交易也成了迫切需求之一。CIPS系统 (Cross-border Interbank Payment System),即人民币跨境支付系统由此应运而生。该系统由中国创设,为境内外金融机构人民币跨境和离岸业务提供资金清算和结算服务。
2015年10月份,人民币跨境支付系统(一期)成功上线运行,直接参与者有19家,间接参与者有176家,这些参与者覆盖了六个大洲和50个国家和地区。CIPS系统(一期)上线后,其运营机构根据第一期的运营期情况,进一步完善了该系统的功能,CIPS(二期)系统也顺利完成了投产。
从系统投产以来的数据可以看出,CIPS人民币跨境清算服务主渠道作用正在日益显现。至2019年6月中旬,CIPS累计处理支付业务400多万笔,金额超过60余万亿元;CIPS直接参与者规模已从上线初期的19家增加至31家;间接参与者超过800多家,覆盖全球90多个国家和地区。除此之外,CIPS为参与者提供了一点接入和集中清算,为外资银行参与人民币清算业务提供了公平机会。
俄罗斯金融信息传输系统SPFS。2014年乌克兰危机发生后,欧盟和美国对俄罗斯实施了制裁,俄罗斯担心自己被排除在国际主流金融结算系统之外,于是开始建立自己的金融支付系统。
2018年10月份,俄罗斯央行表示其SPFS系统已准备好让国际合作伙伴接入,以此来减少美国制裁所带来的负面影响。同年11月份,统计数据显示俄中央银行建立的支付系统——金融信息传输系统(SPFS)的本地用户数量已超越环球同业银行金融电讯协会(SWIFT)支付系统。
据俄央行统计,2018年,俄罗斯的很多银行和集团,如俄联邦国库和俄石油等都已接入SPFS系统,本国约有500个用户使用此系统。欧洲大部分地区大量从俄罗斯进口天然气和石油,俄罗斯作为一个能源出口大国,其所建设的SPFS今后将具有一定的影响力。
欧洲INSTEX系统。欧盟也在研究制定独立于美元的支付系统,以保护欧洲企业免受美国对伊制裁的影响,这一提议由德国发起,并得到了法国和英国的支持。欧盟拟打造一个具有法律效力的“特殊目的实体”SPV,该实体将为欧洲企业与伊朗进行合法贸易提供渠道,INSTEX系统就是由此而生。
英法德所创建的该系统需要以欧元结算,为欧洲与伊朗的企业进行金融交易提供了一种不同于SWIFT系统的结算方式。该系统采用“易货交易”的机制。通过INSTEX系统的协调,欧盟进口商直接向欧盟出口商支付货款,因此不需要通过伊朗金融系统进行清算,这也是其主要价值。
从该系统的交易机制来看,INSTEX能够保护欧洲企业免受美国制裁的影响,但INSTEX的落地应用面临其他诸多问题。不仅仅是伊朗对于此系统的态度并不积极,“易货交易”机制的可行性仍是一个疑问。现阶段,欧盟和伊朗间的贸易并不平衡,较大的贸易差额将直接降低INSTEX系统的可行性。除此之外,欧盟进出口商的资金支付仍需要欧洲的银行参与。欧盟的银行未必愿意冒着被制裁的风险提供相关服务。因此,SPV即便组建成功,短期内也很难达到预期的效果。
到目前为止,在全球范围内,中国和俄罗斯在推动去美元化的过程中起到了主要作用。在石油买卖贸易中,中国和俄罗斯已实现了无美元化的交易环境,并且正努力拓展到更多的领域。
虽然中国、俄罗斯以及英法德都建立了自己的结算系统,但SWIFT仍是国际间金融结算的主要系统。人民币在国际支付货币中排名第五位,仅占机构和商业支付总额的2%左右。去美元化还有很长的道路要走,但是中国在这个问题上比任何国家走得都远,中国应抓住这个契机,利用CIPS系统加速推进人民币的国际化。

对策建议
美国是否能控制SWIFT集团对中国进行金融制裁,还需要深入的讨论。从机制系统看,美国对该系统的影响力有限。从国际法效力来看,该集团相当于一个多边公约,任何缔约国没有实力采取单边制裁。从金融安全角度看,美国确实有偷窃情报的能力和动机。从替代性角度看,CIPS系统具有一定的作用。如果各国银行间在SWIFT失控期间,通过双边或者另设多边协议的做法将是低效率、高成本、满盘皆输的后果。美国自己也承担不起。
此外,中国是经济大国,也是金融大国。几乎所有的国际大型的银行、证券、保险,以及六类金融机构在中国都有分支机构。如果说美国真有实力控制该系统对中国实施金融制裁,那也就说明在中国的所有外资金融机构也不能使用SWIFT,这对于全球的金融体系是灾难性的。这种情况下,美国没必要范众怒。在这样的国际大环境中,我国应未雨绸缪,积极采取相应对策来降低国际金融制裁风险。
第一,加快推动人民币国际化进程。美国拥有强大的金融实力,美元在国际结算中也占据了核心地位,这些都是美国实施金融制裁的主要依靠。因此,预防和约束美国对中国金融制裁有赖于中国经济实力的稳步增强,尤其是人民币国际化进程的加速。
将被制裁国家排除在以美元支付的清算系统之外是美国进行金融制裁的主要手段之一。鉴于此,中国应推动跨境结算的去美元化,以非美元结算方式参与国际贸易结算。尤其是中国已建设了的自己的人民币跨境支付系统CIPS,应继续积极推动CIPS系统的发展,强化治理机制建设,保证跨境人民币支付清算系统安全性和可靠性。
中国还应该以构建“一带一路”、成立亚投行为契机,借助CIPS系统,积极引导中国金融机构与“一带一路”相关国家开展金融业务往来,加快推进人民币国际化的进程。
第二,实施多元化外汇储备。中国应提高其他国家的货币在外汇储备中的比重,适当降低美元所占比重。中国外汇储备现在排在世界第一,美元资产所占比重超过三分之二,而黄金储备不足美国的五分之一。同时,由于中国资本市场开放度和人民币国际化程度相对较低,外国政府官方储备中人民币资产比例较小,可供我方利用的空间有限。现在中美关系恶化,市场的不确定性风险大大提高,中国应保持外汇储备的合理规模、优化外汇储备币种结构和资产结构、完善外汇储备管理制度等,以此来提高中国的抗风险能力,并为人民币国际化打好基础。
第三,建立健全反制裁机制并发掘利用反制裁工具。中国需加强对国际金融反制裁的研究。1996年美国出台古巴经济封锁的《赫尔姆斯伯顿法》,欧盟就通过了针锋相对的反制裁条例“阻断法案”,以此来遏制美国长臂管辖。按此法令,如美国对别国制裁殃及欧盟企业,涉事企业无需遵守美国制裁规定。中国可参考欧盟出台有针对性的反制裁措施,维护中国企业和金融机构利益。
中国还要善于发掘利用反制裁工具,做好反制准备。我们不仅仅可以从外交、贸易、法律等方面采取反制措施,美国在中国的金融资产、中国的外汇储备和对美债权都是中国可以运用的金融反制工具。中国是美国国债最大的海外持有国,截至到2019年4月,中国持有美国国债1.11万亿美元,中国应利用好这一庞大的对美债权,但要注意避免这些债务反而成为美国对我国金融制裁手段,加强中国的金融反制裁能力。
同时,中国中资金融机构和对外投资企业还需要提高风险防意识,应指导这些机构和企业严格遵守相关法规,注意避开被列入制裁名单的机构人员,避免因美国对第三方的制裁而受到连带影响。
第四,实施多元化发展战略。金融制裁同其他制裁一样,都是关于两国经济实力及相对损益的较量。美国如果认为对中国进行金融制裁将会使其承受较大的损失,他们对中国实施制裁的可能性就较小。从实际情况来看也确实如此,美国一般对较小且封闭的国家实施制裁,如朝鲜和伊朗。对于开放程度较大的国家则是小范围的局部制裁。
中国应实施多元化发展的战略,一是应该进一步增加对美国的贸易和投资往来,发展互相联系,互相制约的合作伙伴关系。二是应该进一步开发国际市场,与更多国家进行的贸易往来,也要以一带一路为契机,增强中国货币及金融实力全球的影响力,增强综合国力,提高抗风险能力以更好地应对复杂的国际环境。
在中美贸易战背景下,美国在贸易、投资领域针对中国企业的限制措施频频出台,不排除贸易战扩展到金融领域的可能性。短期内,国家应更加注重对金融制裁和反制裁机制的建设;提高中国金融机构和贸易公司的风险防范意识,增强对美国金融制裁的关注程度并采取相应措施避免受到连带影响。长期来看,可以大力发展CIPS系统来推进人民币的国际化,这在一定程度上可削弱因美国金融制裁而造成的影响,但这需要以中国经济金融实力和全球影响力作为支撑,还需要长期持续的努力。(本文作者分别系北京外国语大学、中国人民银行总行参事室、中央财经大学、北京外国语大学专业人士)


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