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治理体系是今后做好突发疫情防治工作的关键

来源: 发表时间: 2020-05-21

Governance System: Key to the Prevention and Control of Epidemic Outbreaks in Future
治理体系是今后做好突发疫情防治工作的关键
■ 赵可金


突发新冠疫情体现的不仅仅是个医疗问题,而是公共卫生治理问题,甚至是治理结构和治理能力出了问题。所以,解决治理体系问题才是今后做好突发疫情防治工作的关键。换言之,我们目前在社会、经济、产业和教育等方面所存在的问题,其根子都是出在治理体系方面


首先建立“一带一路”突发公共卫生治理体系、进而推动、完善全球突发公共卫生治理体系

这次新冠疫情,实际上从2019年的11月份就已经显露了。但是,这个苗头出现以后,虽然当时有的医生做了预警,世界卫生组织都已经开始讨论是否将其列为国际关注的突发公共卫生事件,但反而是广东、浙江、湖南等省先于湖北省启动了一级响应。湖北省、武汉市政府反应相对迟钝,出现突发病毒事件不可避免,但为什么在湖北、武汉失守了?
一是根子出在治理体系方面。这个突发疫情体现的不仅仅是个医疗问题,而是公共卫生治理问题,甚至是治理结构和治理能力出了问题。所以,解决治理体系问题才是今后做好突发疫情防治工作的关键。换言之,我们目前在社会、经济、产业和教育等方面所存在的问题,其根子都是出在治理体系方面。
二是要建立“一带一路”公共卫生治理体系。目前,新冠肺炎实际上已经进入到第三阶段,如果不能及时控制疫情的话,就会引发全球范围更严重的问题。目前,“一带一路”沿线国家(下称“带路国家”)所面临的挑战非常大。因为许多带路国家都不同程度地存在着公共卫生短板,建立“一带一路”公共卫生治理体系刻不容缓。
三要推动完善全球突发公共卫生治理体系。自从2009年以来,全世界已经宣布了六起“国际关注的突发公共卫生事件。”每一次事件都暴露出若干严重问题,仅仅单靠一个国家的力量是无法完善解决的。目前,不少国家普遍存在着地方社区治理和国家治理体系相脱节的现象。中国是共产党统一领导的组织体系,没有这种全国统一的组织体系的国家更加麻烦。比如日本和韩国都出现了很大问题,其中一个重要原因就是没有全国统一的、强有力的组织体系。例如在日韩,有的医院不愿意收治传染病病人,因为这样做可能会影响病人来源。在应对突发传染病事件方面,非洲一些国家更加麻烦。

“一带一路”(或全球)突发公共卫生治理体系中的三道防线

第一道防线是社区公共健康治理体系。这是所有病毒出现后,在苗头阶段得到处理的最佳时机,投入产出比最高。就像发生地震灾害后有一个72小时的黄金处理时间一样,在突发公共健康事件时也有一个黄金处理时间。一旦错过了,就会导致更大范围的危机。所以公共健康体系需要政府、社区、医疗机构和多元社会行为体共同参与联防联控建设。
第二道防线是国家公共健康治理体系。近代以来,世界很多国家都建立了相应的国家卫生管理检验检疫制度。一个国家公共健康治理体系需要得到一个强大的立法支持,举国之力应对突发公共健康事件。
第三道防线是全球公共健康治理体系。当某一国家的公共健康治理体系无法阻挡时,就会向全球蔓延。19世纪中后期,国际公共健康体系越来越得到重视,我们看英国的权利运动,在治理流浪人的时候,所通过的第一个法律就是《公共卫生法》。因为病毒原来也是地方性的,一旦流动起来就会演变成全国性甚至全球性事件。所以20世纪初建立了国际卫生条例。二战以后,联合国建立了一个世界卫生组织,并制订了《国际卫生条例》。到2005年修订了卫生条例,确立了WHO在全球公共健康治理体系当中的领导地位。

在全球健康治理体系中,水平横向治理越来越受到重视

目前,全球健康治理体系出现了一个新变化,越来越从单纯的垂直的项目管理模式向垂直和水平横向治理平台相结合模式的转变。所谓垂直项目管理模式,就是瞄准某一个具体疾病,然后建立防控体系,通过项目管理,实现对疾病的缓解或根除。现在全世界对单一疾病的治理已经越来越呈现出一个有秩序的状态。也就是说在不同国家或不同地区的健康治理体系内部,发展很不平衡,所以需要加强国家和社区横向的健康治理。所以从《阿拉木图宣言》到《渥太华宣言》,整个形成了一些比较完整的健康治理平台。特别是近几年,联合国和WHO这些机构开始介入到全球健康治理当中来。在联合国从千年发展目标到可持续发展目标,全球健康成了可持续发展目标中非常重要的指标。

突发疫情被宣布为国际突发公共卫生事件之后,将出现的主要变化

第一是观念的变化。一旦进入突发公共卫生事件以后,意味着法律观念的变化。也就是说你在观念上有法律的约束力,就是要从过去更加注重发展转移到生命至上、健康第一。人道主义救援成为非常重要的理念,为了抢救要提供物资、技术、人员等方面一切必要的投入,把抢救病人放在第一位。就像习近平总书记在论述武汉疫情的时候,突出强调要把人民群众的生命利益和健康放在第一位;而当宣布进入紧急状态。这就要求你事先建立专业化应急管理机制和队伍。对这次疫情,中国应急管理部做了较大的应对调整,应急管理部在面临突发公共卫生事件时的反应、处理能力有待进一步加强。还要有预警反应网络,以及紧急征调资源机制,现在看来,这些我们都有待提高。
第二是权力的变化。权力要高度集中。这次防治疫情,全国在短短几天内就实现了统一行动,要求每一个指令都必须令行禁止。在国际上,如果出现相当严重的状况,可以实行军管、随时开枪,立即处置,果断执法。
第三是治理的变化,可以实行战时管理,要求所有的政策、资源、信息准确、及时、到位。就像王岐山所讲的“军中无戏言”。例如现在有多少口罩、多少防护服,需要多少,必须非常准确。这一次我们看到医疗物资和老百姓的生活物资,在收取发放方面存在着部分问题。另外,要建立一个指挥中心。因为涉及到几乎所有的部门,必须有一个非常强大的,从信息到监督到执行一条龙的指挥中心。我们现在的监督体系比较薄弱,媒体监督比较弱化。
第四是权力和知识关系的重塑。在突发疫情中,要体现出科学防治,要更加尊重专家的判断和建议。现在我们部分公共卫生体系当中的人员,虽然具有决策权力,但不具备专业能力,湖北、武汉体现得特别突出。

针对这次疫情的预防治疗的几点建议

一是铸牢三道防线,社区治理、国家治理、全球治理三位一体、融合发展,特别要加强社区治理。从我们国家的情况来看,有中国共产党的强大动员力和组织能力,但是我们的社区治理和全球治理恰是短板。
二是要推动相关立法。目前。国务院发布的某些应急条例刚性不强,有的条例赋予了地方官员太多的自主裁量权,有的行政官员凭着自己的主观经验来决定事项。我们可参考国际通用惯例,结合中国的实际情况,推动突发医疗公共卫生领域立法。
三是要建设独立机构。现在我们的CDC国家监控中心实际上只是一个专家机构,而不是决策机构。要在进一步加强CDC综合能力建设的前提下,应该赋予其独立机构地位。如果有一个集专家和决策一体的机构,当突发公共医疗事件来临时,将更加有利于在“黄金时间”当机立断。
四是虽然在这次突发新冠病毒的预防治疗方面,我们教训深刻,但党的领导、科学防治、人民战争是我们抗疫的三大法宝。这些经验,需要进行认真的总结,可与带路国家分享。例如:我们已经开始使用远程在线平台来建立一个强大的专家咨询、诊断、治疗平台。

作者系清华大学社会科学学院副院长、教授


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