当前位置: » 主页»每月杂志»融资实务»PPP模式供给“准公共物品”的意涵与实践逻辑

PPP模式供给“准公共物品”的意涵与实践逻辑

来源: 发表时间: 2020-09-24

The Meaning and Practical Logic of "Quasi-Public Goods" Supplied by PPP Model
PPP模式供给“准公共物品”的意涵与实践逻辑
■ 李岩 陈波


政府与社会资本合作(PPP)是提升公共物品供给规模和水平的有效途径,也契合社会治理现代化的内在要求。“PPP+”社会治理是一种基于“政府、市场、社会”三维互动的契约型治理,其核心在于对公共物品供给的一系列规则安排的协商、共识和遵守。尽管PPP模式在理论上具有显著优点,但是在社会治理领域的实践中仍然面临适配具体场景的应用挑战。判断哪些社会治理领域适用PPP模式,需要综合考虑公共服务的内容属性,政府财政支付能力和专业管理能力,以及属地社会需求情况。识别“PPP+”社会治理的项目清单,内在要求着上述三重条件叠加和共同限定。这也是PPP模式供给“准公共物品”所应遵循的实践逻辑
关键词:PPP;社会治理;准公共物品


政府与社会资本合作(PPP),是改进政府提供公共物品与服务的一个重要改革方向,也符合社会治理现代化的内在要求。2013年中共十八届三中全会明确提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。自2014年底,财政部、发改委等国家部委发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》等重要文件。上述一系列举措,标志着PPP模式在中国的应用开启了一个崭新阶段。
在实践中,PPP模式仍然面临着如何因地制宜的诸多挑战,尤其是在社会治理领域,往往具体情况更为复杂,PPP模式的适配性议题也更为凸显。因此,十分有必要思考社会治理领域应用PPP模式的独特性、可行性和适配空间,对相关基本命题做出界定和回答。

“PPP+”社会治理的独特意涵

“PPP+”社会治理是一种基于“政府、市场、社会”三维互动的契约型治理,其核心在于对公共物品供给的一系列规则安排的协商、共识和遵守。

“PPP+”社会治理的供给对象:准公共物品
准公共物品,是PPP模式在社会治理领域应用的主要适配对象。它介于私人物品和纯公共物品之间。这种特性,也内在决定了其最佳供给方式。一般来说,纯粹的私人物品由市场来供给,纯粹的公共物品由政府来供给。在现代化进程中,伴随“福利国家主义”的兴起和公共物品的扩容,催生了一个带有混合特征的准公共物品领域:首先,这类公共物品具有“非普惠性”特点,超出了政府必须提供的基础性公共服务范畴,如果单纯由政府来承担会大量增加财政负担;其次,这类公共物品与民众日常生活密切相关,如果单纯由市场来提供,又容易造成公平性缺失,陷入“市场失灵”。与此同时,使用者愿意为消费此类物品支付费用,接受市场价格规律的调节,而且,随着使用者数目增加,这类公共物品每个使用者分担的成本会降低。

“PPP+”社会治理的运作机制:契约型供给
“PPP+”社会治理是一种公共物品与服务的契约型供给机制,即主要针对社会治理领域中具有一定排他性的集体消费物品,政府通过释放部分生产与经营的进入权,谋求社会资本的资金、技术的专用性投入,兼顾公平与效率,以利益共享、风险共担的形式完成公共物品的供给任务。
本质上,这是一种公共物品供给机制的创新形式,回应了现代化过程中大量增加的新型公共物品需求。一方面,实行使用者付费制度,通过筹措社会资本,以更低的政府成本满足民众需求,分担一部分本由政府承担的风险;另一方面,政府以提供政策性支持、实物或资金入股、价格补贴等形式,在吸引社会资本投入的同时,发挥对公共物品供给的质量把控、价格监督等职能,保障公共物品供给的公益性目标。

“PPP+”社会治理与“经济类PPP”的差异
准公共物品的PPP模式供给,大致可以分为两类:“经济类PPP”与“社会类PPP”。
所谓“经济类PPP”,依据财政部、发改委发布文件,主要是指政府负有供给责任又适宜市场化运作的公共服务和基础设施类项目,包括燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,以及水利、资源环境和生态保护等项目。
所谓“社会类PPP”,是指基于回应民众需求,政府以出让部分社会治理领域的合法性进入权与社会资本建立项目运作伙伴关系,包括具有准公共物品性质的生活设施、服务等。例如,老旧小区改造等直接发生于民众日常生活场景的局部性工程项目,以及医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目。

“PPP+”社会治理的必要性

中共十九届四中全会提出了党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系建设要求。“PPP+”社会治理内含的政府、市场、社会三方互动的逻辑,恰恰是中共中央指示精神的一种具体方式和机制的呈现。同时,作为一种新型公共物品供给机制,与之相连带的政府转变职能要求,以及赖以持续运转的契约基础,都远远超出了一般施政举措的工具性价值,未来在构建共建共治共享的社会治理体系中将发挥至关重要的作用。

现实需求:—回应新时代的主要矛盾
进入新时代,中国社会主要矛盾已经发生转化,人民美好生活需要日益广泛。在加强民生保障方面,中共十九大提出了“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的工作部署。根据中共中央的指示精神,以北京市为代表的地方政府进一步提出了“便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性”等细化要求。
上述政策指向和目标设定,是对新时代中国社会主要矛盾的精准回应。新时代加强民生保障的一个重要方向在于公共物品供给的提质增效。这内在要求着公共物品供给方式的有效创新。就此而论,政社(企)合作的PPP模式是符合中央部署和地方特性要求的一种公共物品供给的创新形式。

理念匹配:—符合社会治理现代化的内在要求
PPP模式涉及到一个重要问题,就是政府的角色定位,即政府相对于市场主体和社会主体来说,扮演着什么样的角色,这直接决定了政府是采用大包大揽的传统管理模式,还是采用与其他两个主体互动的治理模式。
更具体地说,PPP模式蕴含的治理策略体现为对两个议题的回应:其一,如何兼顾公平与效率?通过调节政府与社会资本之间的关系而保持两个目标的平衡,是政府在面对无限增长的社会需求时必须面对的挑战。PPP模式提倡的利益共享、风险分担、物有所值等理念恰是对这个挑战的有效回应方式;其二,公共物品的供给和生产是否可以分离?在传统的公共物品模式中,政府既是生产者也是提供者,却忽视了两者之间的区别。实际上,对于政府必须提供的公共物品来说,政府应该是一个安排者,决定由谁来做,为谁而做,做到什么程度和水平。公共物品的生产完全可以通过合同承包、特许经营等方式由社会资本来完成。这实际上也是在现代化的治理当中,政府摆脱生产者和供给者双重身份而导致的财政拮据、效率低下问题的理念突破和创新。

应用价值:—提升社会治理绩效
首先,降低成本,提升效益。PPP模式的恰当使用可以缓解政府社会治理支出压力持续增大的困境。社会治理是国家治理的重要方面,近年来增加社会治理投入也成为一个趋势。然而,当前持续扩大的公共支出仍不能完全满足和回应社会治理领域的需求,国家在教育、医疗和社保就业等方面的财政支出规模有限,比例也存有优化空间。因此,充分利用社会资本,提高社会治理支出的使用效率,是一个具有重要现实意义的路径选择。
其次,优化结构,改善民生。目前,中国国内PPP项目应用领域也多集中于基础设施建设,根据财政部数据,大体上,市政工程项目占比为40%,交通项目占比为14%,而教育项目占比为4.7%,医疗项目占比为2.8%,养老项目为1%。相较于英国、加拿大等国PPP项目的实践经验,PPP模式在中国国内社会治理领域的应用,还有很大的拓展空间,不但有助于解决当前PPP项目库的结构性问题,而且更为重要的是,将推动扩大公共服务供给,提升改善民生福祉的保障水平。
第三,优势互补,机制契合。目前,在社会治理领域,服务需求多但供给少,服务供给主体单一,供需结构不尽匹配,社会治理筹资机制不完善。同时,社会治理中需求强烈的领域,如养老、医疗、教育等具有与一般竞争性行业不同的特点,包括公益性、部分垄断性、生产环节可分性、投资回报周期长等。这些特点恰与PPP模式的优势相契合。

社会治理领域的PPP模式特点

首先,以公共物品生产与经营的进入权为前提。以公共物品提供与生产相分离为基础,政府通过赋予社会资本介入公共物品生产和经营的权力,并带动社会资本在特定权限范围内做专用性的物质投入和人力资本投入。社会治理领域的公共物品需要硬件与软件相结合,也就意味着不仅需要物质投入,还需要特定的人力资本投入。然而由于可收费物品多是集体消费品,投入的专用性较高,因而需要设置动态的激励机制以提升社会资本的积极性。可以将进入权的出让看作一个动态的激励过程,给予社会资本关键领域的进入权,相当于赋予一个看涨期权,鼓励社会资本自发地对关键领域进行硬件投入和人力资本投入。当然,政府让渡进入权是有条件的,需要以社会资本的能力和禀赋能够更好地与公共物品供给要求相匹配。
其次,以兼顾效率与公平为目标。准公共物品因其双重属性面临着公平和效率的内在目标冲突,一方面它具有排他性,接受价格信号机制的调控,具有一定的盈利性,因而由市场主体来提供可以最大化地发挥市场调节作用;另一方面,因为具有集体消费属性和一定的垄断性,需要由权威主体来调控才能保证它的公正性,如果完全由市场主体来供给就有可能会引发社会公正性问题。因此,在实践中需要具体考量公共物品的公共与效率要求,匹配性地选择恰当的PPP合作方式。一般来说,要在“效率优先、兼顾公平”和“公平优先、兼顾效率”两种方式中进行侧重和取舍。
再次,以政府、企业、社会三元互动为基础。相较于政府购买服务和经济类PPP,社会类PPP的重要区别在于社会主体的实际在场,形成了具有实质意义的政府、企业、社会的三元互动局面。社会治理领域的准公共物品直接发生在民众的日常生活场景当中,对民众的日常生活产生直接影响。因而,此类PPP项目需要直接面对民众的评价与监督,需要直接回应民众的日常化需求。同时,鉴于特定PPP项目提供集体消费品的受众范围是局部性的,因此,需要在社会资本和政府两方博弈的基础上,加入局部受众组成的具有行动力的社会主体,从而形成三方博弈的局面。就此而论,社会治理领域PPP项目不仅要算项目运作和管理的“经济账”,还需要与基层社会治理、基层民主协商等软性制度密切结合起来,算一笔“社会账”。

社会治理领域PPP应用的具体适配领域

判断哪些社会治理领域适用PPP模式,需要依据三项标准:
其一,物品的特性是基础。兼具一定排他性的集体消费形式的准公共物品是适用PPP供给模式的对象范畴;
其二,政府的专业管理能力和财政支付能力,决定了具体是哪些准公共物品政府愿意出让部分生产与经营权。这是政社(企)合作的空间前提;
其三,PPP项目属地在社会治理方面存在哪些准公共物品的迫切供给任务。这是回应民生议题,促成三元互动的社会需求保障。

准公共物品的特性
物品特性关系到消费者的支付意愿,也深刻影响着生产者的提供意愿。换言之,物品特性决定了其供给方式和运作逻辑,即在物品供给的市场逻辑和政府逻辑之间进行取舍。在公共物品需求不断提升的背景下,易于排他且共同消费的准公共物品需求也大幅增长。由此,对公共物品的需求(尤其是对于资金短缺的国家或地区)很多时候已经超出了公共资金的承受能力。同时,准公共物品适用一定程度的价格调节机制。换言之,市场机制可以被应用到这类物品的供给上。而且,无论是采用市场供给还是政府供给,都不可避免单一机制的弊端。这就给混合运用市场逻辑和政府逻辑、以政社合作为机制的PPP模式供给准公共物品创造了可行性空间。

政府能力的差异
“PPP+”社会治理项目的前提是政府出让部分准公共物品的生产和经营权,以谋求与社会资本的合作。然而,并不是所有的准公共物品,政府都愿意采用这种机制来供给,其决定性因素是政府能力。
具体而言,政府能力与公共物品供给方式存在着两个重要的影响维度:一个是财政支付能力,即政府对供给某项准公共物品的财政支撑能力;另一个是专业管理能力,这涉及到政府为供给某项准公共物品所拥有的专业管理部门、专业管理队伍,以及长期积累的专业管理经验。两个维度相互作用,形成了四种准公共物品的供给类型(参见表1)。


第一种是政府兜底型,即完全由政府来承担准公共物品的生产和供给任务,形成政府的垄断供给;
第二种是政府采购型,这种供给类型源于政府职能转变的改革,政府完全退出某种公共物品的直接提供,转而履行监管付费的义务;
第三种是融资型PPP,政府具备某种公共物品生产和供给的专业管理能力,但是限于财政支付能力而需要社会资本的资金投入;
第四种是治理型PPP,大量的新型准公共物品需求超出了政府专业管理能力和财政支付能力范围,但是又不得不回应普遍存在的民众需求偏好。因此,政府通过出让进入权的方式谋求与社会资本在项目设计、项目融资、项目监督、财产处置等过程中进行合作。

属地特性与适配领域的确定
“PPP+”社会治理是一种三元互动的契约型治理。社会需求是第三个重要变量。只有能够回应民众需求,才能获得民众的支持,从而保证根植于民众日常生活场景中的PPP项目能够得以顺利实施。就此而论,属地在社会治理方面存在的一些特性最终限定了PPP应用于社会治理的适配空间(参见图1)。

综上所述,识别出社会治理领域适合采用PPP作为供给机制的适配领域和项目清单需要三重条件叠加,分别是准公共物品的供给清单,基于政府能力限定的PPP项目清单,以及基于属地特性限定的公共服务偏好清单。这也是PPP模式供给“准公共物品”,因地制宜地加以推广所应遵循的、必要的实践逻辑。

作者李岩系民政部政研中心博士后工作站博士后,陈波系北京外国语大学国际关系学院讲师


合作网站

新浪财经
新浪产权
万方数据
中国知网
中国科技部西南信息中心期刊数据库
金融界网
中山证券
中国资金管理网
价值中国
看看网
新三板资讯网
水工业网
国际财经时报网
ZCOM电子杂志
北京赫云信息技术有限公司

Copyright© IFMBJ.com IFMBJ.com.cn 2000-2009 All rights reserved
图文未经授权, 禁止转载.